2013年9月29日，中国(上海)自由贸易试验区在上海浦东外高桥挂牌成立，试验区各项事务正式启动运作。这是本届政府全面深化改革和扩大开放的一项重要举措，是中国深度开放的试验场。

　　30多年来，中国的对外开放已经迈了两大步：第一步是1980年代初建立深圳等四个经济特区，第二步是2001年加入 WTO。这两步在中国的改革和发展上起了极其重要的作用，不仅把中国引上了市场经济的发展道路，而且带来了中国经济30年的超高速增长，极大地改变了中国的面貌。现在，上海自贸区的成立和运作是中国迈出的扩大开放的第三大步。

　　从国内来看，中国改革和发展已经处在紧急的转折关头，由于既得利益集团的做大和反对，进一步的改革面临着巨大的阻力和阻碍，体制改革无法突破，经济改革存在着停滞和倒退的危险;30年的高增长带来了严重的结构失衡、社会危机和生态灾难，原来的经济增长方式难以为继，而调整和转型面临重重障碍和困难，如果没有重大举措，很难打破现有的格局。

　　从国外来看，美国推动的《跨太平洋战略经济伙伴协定》(简称TPP)、《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》(简称TTIP)和《服务贸易协定》(简称TI-SA)谈判等，旨在回避和绕开WTO框架，为全球治理重新建章立制，引领和建立国际经济新秩序，并从传统的商品贸易转向服务贸易和跨境投资交易;而这些安排又不把中国包括在内。如果我们不能适应这种变化，就会被边缘化，甚至面临着“二次入世”的危险。中国要取得突破，就要参与新框架的建立和新规则的制定，而要加入谈判，又遇到国内体制不适应的问题。

　　中国(上海)自由贸易区就是在这种形势下诞生的。

　　2013年9月27日，国务院公布了中国(上海)自由贸易试验区总体方案。方案确定了自贸区的总体目标，即通过2至3年的改革试验，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，探索建立货物状态分类监管模式，努力形成促进投资和创新的政策支持体系，着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为中国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径。方案提出了5项任务，即加快政府职能转变，扩大投资领域开放，推进贸易发展方式转变，深化金融领域的开放创新，完善法制领域的制度保障。同时选择金融、航运、商贸、专业服务、文化领域、社会服务等六大领域扩大开放。其主要亮点有：一是决定暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等限制措施，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。二是探索建立负面清单管理模式，借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制定试验区外商投资与国民待遇不符的负面清单，改革外商投资管理模式;对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由审批制改为备案制。三是自贸区只是“试验田”，要形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用。自贸区方案中这些亮点，也是实施中的难点。

　　前已指出，中国(上海)自由贸易试验区是在应对美国主导的泛太平洋合作伙伴以及大西洋贸易和投资伙伴谈判的情况下设立的，后者就成为一个必要的参照和瞄准的目标。这从自贸区接受和采纳准入前国民待遇和负面清单原则就可以得到证明。这样一来，自贸区也就面临着很大的挑战。

　　首先，美国主导的自由贸易新规则是对WTO规则的超越和替代。WTO规则的关键是最惠国待遇原则和(准入后)国民待遇原则，旨在解决货物贸易自由化及与货物贸易有关的投资和服务贸易，而美国新规则的核心是准入前国民待遇原则和负面清单原则，旨在建立一个专司处置服务贸易自由化和投资自由化的一般性框架，是一个比WTO标准更高、范围更大、更为宽松的自由贸易规则。因为，准入前国民待遇是指外资在没有进入以前就享有与中国国民和企业一样的待遇，特别是在企业设立、取得、扩大阶段，其待遇不能低于本国投资者;而负面清单是指给不开放的行业和受限制的商业活动开列一个清单，凡未列入负面清单的就是法无禁止皆可为。然而，上海自贸区并非美国主导下的双边和多边自由贸易区，也不能与美国签订双边协定，但又要根据这两个原则制定政策框架和改革路径，这就要求从实践WTO规则向接受和适应美国新规则转变。

　　其次，服务贸易和金融交易与商品货物贸易有原则的不同。后者有实体性，可以限定在一定区域范围内进行，如保税区;前者是非实体性贸易，不可能用一道围墙限定在一定区域内。特别是金融市场，是一个建立在网络新技术基础之上的统一的全国性市场，上海自由区推出的9项金融改革，包括利率市场化、人民币国际化、资本项目自由化等，都是以交易(而非贸易)为主的概念，如果自贸区内资本项目自由化是完全意义上的自由化，那就成为国际资本流动的“自由港”和“集散地”。然而，上海自贸区又提出了28平方公里的区域概念，如果这个概念是真实的“围墙”性质，那就是一种“境内关外”模式，与一般保税区没有多大区别，更多的是政策上的再优惠;如果在这个区域实现贸易和投资自由化，那么，这样的“围墙”就根本不存在，也不可能存在。这样的开放就不是边境市场的局部开放，而是国内市场的全面开放。这是一种系统性的质变，其对经济和金融的影响将是全面和系统性的。

　　再次，上海自贸区如果全面实施负面清单原则，那么自贸区乃至整个中国经济金融监管当局就要从重审批转向重服务，从事前审批转向事后监管，从静态监管转向动态监管和即时监管。特别是自贸区不可能是一个区域概念，自贸区的风险在一定程度上就是中国经济金融体系的风险。这就对政府监管能力提出了更高的要求。这种通过外部压力倒逼内部改革的方式虽然是我们曾经走过的道路，但却遇到了新的问题，在现行体制已经相当僵化和触动利益比触及灵魂更难的情况下，这样的改革能够推进到何种程度，关系到自贸区试验的成败。

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