在新形势下进一步规范和完善乡镇财政的收支行为，防范化解乡镇债务风险，是缓解当前县乡财政困难、构建公共财政体系亟待解决的问题。黑龙江省是如何积极探索“乡财乡用县监管”新模式的呢？其最终效果如何？近日，记者专门就此奔赴该省进行调查采访。



在黑龙江省佳木斯市财政局乡财科老科长时有刚的记忆中，2004年对于黑龙江乡镇财政来说是一道分水岭：此前，由于乡镇财力紧张，不但工资难以保障，而且负债沉重，其中债务最多的乡镇高达上千万元。自2004年实行“乡财乡用县监管”改革以来，佳木斯市72个乡镇基本实现了零举债。

佳木斯市乡镇财政的变化，正是黑龙江省积极探索“乡财乡用县监管”新模式的生动体现。“乡财县监管”不仅保证了乡镇财政基本支出需要，还规范了乡镇支出和行政行为，进而引发了乡镇政府职能和权力结构的再调整。

“三权”不变，乡财“归笼”

记者在黑龙江调查采访时，不时听到这样的声音：过去，监督管理缺位导致乡镇财政收支行为不规范，从而引发了工资不能按时发放，办公经费无法保障。由于乡镇财政双重管理的特殊性，决定了对其监督乏力，导致大部分乡镇财政预算流于形式，对超预算的开支没有严格规范的审批程序。同时，由于乡镇财政的收入管理存在着不少漏洞，致使一些收入游离于财政的监督之外。

正是基于这样的背景，2004年，黑龙江省在进一步调整和完善乡镇财政管理体制，实行“划分税种、核定收支、收支挂钩、超收分成、一定几年”分税制模式的基础上，创新乡镇财政管理方式，探索实施了以“乡财乡用县监管”为核心的乡镇财政管理方式改革。

据黑龙江省财政厅乡镇处副处长虞林清介绍，“乡财乡用县监管”模式的主要内容是：坚持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权“三权”不变的原则；乡镇政府仍实行一级预算，乡镇仍承担原有债权债务；实行“机构上划，预算代理，账户统设，资金统调，集中收付”管理方式。

在虞林清看来，“乡财乡用县监管”的核心在于“监管”，这也正是黑龙江区别于其他地方的关键点。“此项改革的实施，基本上保证了应给予乡镇的转移支付资金安全到位，强化了乡镇财政财务管理与监督。”虞林清说。

为了从源头上规范乡镇财政的收支行为，黑龙江省设计了“账户统设”、“资金统调”两道“关卡”。账户统设，即撤销乡镇各预算单位在金融机构所有账户，由县财政局国库管理机构统一在各乡镇金融机构开设县财政专户乡镇分账户；资金统调，即资金调度权上移，在既得财力不变的前提下，县统一调度乡镇财政资金，县财政国库管理机构根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算，根据乡镇年度预算按进度拨付资金。

新机制运行后，乡镇工资性支出由县国库管理机构按月拨入“工资专户”，并委托银行统一发放；公用经费支出和事业支出由用款单位根据年度预算提出用款计划，经乡镇领导签批、报县财政局乡镇管理机构审核后，由县财政国库管理机构拨入“支出专户”；乡镇政府采购支出按照政府采购目录和限额标准编制政府采购预算和计划，统一由县级集中采购机构办理，采购资金由县国库管理机构直接支付给供应商。同时，乡镇预算单位实行报账制，乡财政所代行管理单位财务核算，并进行监督。

探索前行，筑牢“防线”

围绕着“乡财乡用县监管”模式，黑龙江各地积极探索，大胆实践，创造出了许多好的经验和做法。

佳木斯市各县（市、区）均成立了乡镇财政管理局，为副科级单位。针对地域广、经济发展不平衡的实际，该市灵活确定县乡财政体制。目前该市的富锦、桦南、桦川和抚远实行了“统收统支、新增财源县乡分成”的财政体制，汤原、同江、郊区则实行了“分税制”财政体制。在完善体制的同时，各县还建立健全了各项规章制度。同江市建立完善了“五项直达”制度，乡镇干部工资直达，政府采购直达，专项资金直达，税收收入直达县级国库，非税收入直达财政专户。富锦市建立了《财务审批制度》、《会计档案管理制度》、《现金管理制度》等18项制度，用制度构筑“防线”。

鸡西市各县（市、区）将财政收支指标、会计核算、预算编审、预算内外资金监管和乡镇债务化解等各项财政工作目标和任务落实到人，实行对岗位责任人定期考核制度，形成了财政所内部约束有力，人员各司其职、各负其责的运转协调工作机制。

位于小兴安岭南麓的铁力市积极推行乡村财政财务改革，实行了乡财机构上划、预算代理和“五统、一集中”，即“核算统一、账户统设、工资统发、采购统办、票据统管和集中收付”的管理方式，将市对乡的监督管理寓于服务的内涵，既调动了乡镇政府理财的积极性，又保证了资金使用安全高效。

东宁县财政局为保证乡镇财政资金规范合理使用，由乡镇财政管理机构代理乡镇总预算会计，乡镇所有财政性资金都通过国库支付。乡镇每月用款支出，由乡镇政府提出用款计划，经县局乡镇股审核、主管局长签批后，由县局代理总会计拨款并登记账目。此举有效控制了乡镇弹性支出，乡镇资金按照保工资、保运转、保重点的顺序合理安排。

管住了财政，规范了行政

“财”是“政”的基础，管好“财”，方能规范“政”。从黑龙江“乡财乡用县监管”的实践来看，改革效果明显，管理水平提升，既管住了财政，又规范了行政。

佳木斯市财政局副局长周常盛从三个方面归纳总结了“乡财乡用县监管”取得的效果——

增强了统筹调控能力。实行“乡财乡用县监管”，有效地控制了乡镇不合理支出；乡镇财政所机构上划，提高了县管乡的效率；预算代理，促进了县乡财力均等化，实现了“上下一盘棋”。县政府对县乡两级的财政能够全面把握、全程监控、统筹兼顾。“乡财乡用县监管”模式制定了一整套行之有效的资金审核、批拨等制度，使乡镇财政收支的全过程都置于县财政的掌控之中，不仅提高了资金的使用效益，而且优化了支出结构，也提高了管理水平。

保障了乡镇基本支出需求。在取消农业税后乡镇财政收入结构发生根本性变化的情况下，为了保工资、保运转，县级财政部门加大了对乡镇财政支出保障的倾斜力度，将省厅奖励的“三奖一补”资金，大部分安排用于乡镇的各项支出，不但保证了乡镇政府正常运转，而且促进了乡镇各项事业的快速发展。特别是结合实际重新核定了各乡镇财政收支基数，统一了县乡之间的工资标准，统一了公用经费定额标准，提高了县与乡、乡与乡之间人均财力的公平均衡程度，调动了乡镇干部工作的积极性，有力地支持了乡镇各项事业的发展。

控制了乡镇债务增长。改革后，严格执行国务院关于制止乡村发生新债的要求，建立了预防债务发生的长效机制。乡镇财政收支全部由县监管后，乡镇领导失去了举债途径和手段，有效地遏制了新债的发生。与此同时，实行“乡财乡用县监管”后，为了化解矛盾，保证乡镇政权正常运转，县、乡两级政府积极采取有效措施，通过各种渠道化解陈旧债务。

受访的基层干部群众普遍反映，通过“乡财乡用县监管”，有效规范了乡镇收费、花钱、进人和举债行为，极大地提高了县乡财政管理水平。

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