2006年9月5日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（以下简称《通知》）正式出台，这是继2004年《国务院关于深化改革土地管理的决定》实行之后的又一项重大举措。《通知》针对土地市场中一些屡禁不止的违法违规行为，以及在土地调控中所出现的新问题，制定了更加切实、有效的调控措施，势必会对我国土地市场乃至整个国民经济的运行产生重大影响。

　　一、政策出台的背景

　　进入新世纪后，房地产业蓬勃发展引发了第三轮“圈地热”。在土地市场升温的背后，存在着大量违法违规用地的现象，耕地持续减少，土地的粗放利用严重，国有资产大量流失。为了规范土地市场、调控房地产业和国民经济，国家开始重视土地调控，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》、《国务院关于深化改革土地管理的决定》等政策的颁布使土地政策逐渐成为宏观调控的一大亮点，土地市场的整顿也取得初步成效。

　　然而，由于相关法律、制度的不健全，中央与地方利益不完全一致，土地市场中的一些违法违规现象仍然严重，同时在调控中也出现了一些新的问题。今年前5个月，全国国土资源部门共立案土地违法案件25153起，与去年同期基本持平，但涉及的土地面积高达12241.7公顷，同比上升近20%，“地根”在一定程度上仍处于失控状态。面对这种情况，国务院及时出台了《通知》，由针对性地制定了调控措施，以期达到严把土地“闸门”，促进社会经济健康、可持续发展的目标。

　　二、政策制定的特点

　　1.调控力度大

　　调控的范围广、力度大是《通知》全篇的一个鲜明特点。《通知》第一条即要求严格实行政府问责制，要求地方政府主要负责人对当地耕地保护和土地利用情况负总责，强化了地方政府的责任意识。针对一些地方政府“以地生财”大肆出让土地等问题，《通知》明确规定土地出让金须纳入财政预算，并对其使用做出要求，使其不再成为地方政府的小金库。在工业用地出让方面，更是要求通过“招拍挂”以还原其真实市场价值。纵观《通知》全文，涉及到耕地保护、土地收益、土管权责、土地供应等多个方面，并把握住了问题的关键和根源，其调控力度之大，在近几年的土地政策中也很少见。

　　2.注重调解地方政府的利益取向

　　地方政府与中央的利益不完全一致，存在偏差，这种情况使得在以往的土地调控中地方出于自身利益考虑而同中央博弈，有法不依、违规用地现象屡禁不止。部分地方政府通过大量出让土地以增加预算外收入，通过低价出让工业用地来招商引资，通过“以租代征”等方式扩大建设用地规模，导致建设用地增长过快、耕地大量减少、土地利用效率低下。面对这种情况，《通知》抓住了根本性问题，从调整利益机制的角度出发采取措施。一是对土地出让金实行“收支两条线管理”，纳入地方预算，使其不再成为地方政府任意支配的预算外财政，消除地方大量批租土地的利益驱动；二是实行问责制度，把地方的政绩同耕地保护、土地利用情况更紧密地结合起来；三是强调了法律机制，要求对以各种形式非法低价出让土地、非法批地用地的人员都要追究法律责任。这样就有效地协调了地方同中央间的利益关系，有助于地方政府树立正确的政绩观和发展观，从利益源头上整顿土地市场。

　　3.调控手段更为间接、有效

　　同以往的土地调控政策相比，《通知》在合理运用行政手段和法律手段的同时，更多的运用了经济手段调整权责、利益关系，从而达到间接调控的目的。主要体现在三个方面：一是将土地出让金纳入地方预算，对其收支进行监督管理，促进地方政府科学用地；二是通过提高城镇土地使用税和耕地占用税，来提高土地利用效率、保护耕地；三是采取招标拍卖挂牌方式出让工业用地，增强交易中的竞争机制，以消除地方低地价招商和企业粗放增长的现象。这些措施一般都通过经济利益机制间接实现调控目的，同较为直接的行政、法律手段相结合，刚柔并济，更能有效地达到政策目标。

　　4.着眼于集约性可持续发展

　　《通知》在整顿、规范土地市场的同时，也着力于推动集约型增长和可持续发展。一方面，《通知》提高了新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税和耕地占用税标准，并要求工业用地采取招标拍卖挂牌方式出让，这必将提高建设用地和工业用地的取得成本，限制企业的粗放型增长，达到盘活土地存量、提高土地使用效率的目的，促进集约型增长。另一方面，《通知》继续强调耕地保护和被征地农民的利益，要求土地出让金、新增建设用地有偿使用费的使用向农村倾斜，这又利于推动新农村建设，缩小贫富差距，推动社会经济的可持续发展。

　　三、政策将带来的影响

　　1.土地违法违规现象将得到有效遏制

　　以往的土地调控政策虽然也屡次强调严查土地违法违规行为，但未重视到该现象背后利益机制，在土地管理权限由地方掌握的情况下，为追求当地经济短期发展和眼前政绩，各地在土地利用等方面的违法违规行为屡禁不止。对此，《通知》实行问责制，明确了“地方各级政府主要负责人对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”。在我国现行的行政体制下，地方政府问责制往往见效明显，如2005年“国八条”中的“房价问责制”就对上海等热点城市的房价稳定产生了重大影响。此外，《通知》还就“以租代征”、低价出让工业用地等行为明令禁止，在土地督察制度的配合下，这些政策更易落实到地方，土地违法违规行为必将得以遏制。

　　2.地方政府的土地供应将走向理性

　　在旧的财政政策下，土地出让金作为地方政府的预算外收入，收支得不到有效的监督管理，从而成为各地追求GDP增长、大干政绩工程的重要资金来源，这是许多地方政府不顾国家宏观调控大力批租土地的动机所在，导致中央“紧缩地根”的调控政策落实不力。对此，《通知》一方面对土地出让金实行“收支两条线管理”，使其收入、使用都要受到监督和约束，地方政府难以在随意支配；另一方面，建立起了问责机制，加大了地方政府的责任感。在这样一柔一刚两大措施下，地方政府以往的大肆批租土地的行为不再有利可图，中央的土地供应政策将得到有效落实。此外，在工业用地方面，“招拍挂”的出让方式也将使一些地方无法再继续低地价招商引资，工业用地价格的抬高也会导致成交量的下降。因此，我们有理由相信，地方政府的土地供应将逐步走向理性供地、科学供地。

　　3.农民利益将得到更有效保障

　　农民利益的保护问题在以往的土地政策中多次被提及，但由于在执行中经费不足和地方政府违法违规现象突出等原因，相关政策常常落实不够，耕地持续减少，被征地农民利益受到侵害。在新农村建设的大背景下，针对实际存在的问题，《通知》做出了具体有效的应对措施。一是严格实行问责制，要求地方主要负责人对耕地保有量和基本农田保护面积负总责，并“以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标的考核依据”；二是解决了征地补偿和农村建设的资金来源问题，规定“土地出让金须首先支持征地补偿所需资金，并逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重”，被征地农民的社会保障费用也要求地方落实；三是明令禁止“以租代征”等方式侵占农用地的行为，禁止擅自将农用地转为建设用地。此外，耕地占用税标准的提高也将有助于耕地的保护。

　　4.土地利用效率将大为提高

　　抑制土地的粗放式利用，强化集约用地，是本次调控的一个重要目标。为此，《通知》一方面提高了用地的经济成本，采取提高新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税和耕地占用税来减少城市建设用地的盲目扩张，促进盘活土地存量；采取工业用地“招拍挂”出让的办法来使工业用地地价回归市场价值，抑制地方政府低价出让工业用地下带来的粗放型发展和不合理用地。另一方面，《通知》提高了违法违规用地的政治成本，要求严查非法批准征收、占用土地和超计划批地用地等现象，规范地方政府行为，推动合法用地、科学用地。

　　四、进一步完善土地调控政策的建议

　　1.加快相关法律和制度的完善

　　宏观调控政策能否达到预期的目标，一方面要看调控政策本身的具体措施，另一方面也要依靠法律和制度的保障，我国之前的诸多土地政策虽然收到不少成效，但也出现了许多政策落实不力、地方政府出于自身利益故意违法违规的现象，相关制度的规范、监督不到位就是一个重要原因。又如，在土地政策反复强调维护被征地农民利益的同时，《土地管理法》中“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”的规定却给提高征地补偿的工作带来了限制和阻碍。因此，在土地政策的作用被愈加重视的情况下，加快健全相关法律和制度，逐步构建土地宏观调控的法律体系以保证政府调控有法可依、依法行政，就显得格外重要。

　　2.注重土地政策与其它调控手段的配合

　　财政政策、货币政策和土地政策目前已成为我国调控土地和房地产市场的三大政策手段，其中，财政政策和货币政策是传统的两大调控手段，而土地政策参与宏观调控则是在近几年逐步受到重视，并成为2005年的房地产业调控中的最大亮点。然而由于土地调控的时间不长，理论和实践经验不足，与其他政策手段的协调、配合尚不成熟。因此在不断完善土地政策自身的同时，也应注重其同财政政策、货币政策的协调、配合，加强这方面的理论政策探索和实践经验总结，以期实现在调控中一加一大于二的效果，更好的达到政策目标。

　　3.深化对“招牌挂”出让方式的认识和思考

　　2002年5月，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》要求所有经营性用地一律实行招标拍卖挂牌方式出让。本次《通知》要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”。采用“招拍挂”的出让方式，对避免国土资产流失、提高政府收入、促进土地的高效集约利用都有着不可忽视的积极作用，但我们也应看到，城市经营性用地采取“招拍挂”出让后，地价上涨迅猛，这对房价的持续上扬、城市生活成本和商业成本的提高不能说没有推动作用。而工业用地的“招拍挂”也必然在一定程度上增加企业的成本，削弱其市场竞争力。同时，我们也应有所思考，在人地矛盾日益尖锐的今天，在土地出让市场仅有政府一个出让方的情况下，明显有利于出让方的“招拍挂”方式是否就一定反映了土地使用权的合理价格？协议出让方式是否仍有存在的必要？也许在这些方面加深思考后，对土地价值的认识会更加全面，对其利用也会更加科学和理性。

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