内容提要

　　随着我国改革开放的不断深入，经济市场化程度越来越高，居民收入差距也在逐渐扩大，已引起政府和社会的普遍关注。如何缩小居民收入差距，避免两极分化，这是一个急待解决的社会问题。本文在深入分析居民收入现状的基础上，重点剖析了收入分配政策对居民收入差距的影响，并提出了要从收入分配政策的目标、规范收入分配的政策、调整收入分配的比例和优化收入分配方案四个方面着手，充分发挥收入分配政策的导向性功能、管理性功能、制约性功能和协调性功能。把居民收入差距控制在适度的范围内，促进全民的共同富裕。

　　引 言

　　实现共同富裕是社会主义基本原则和重要目标，也是广大人民群众的共同愿望和执着追求。邓小平同志指出：“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。” 但社会主义的共同富裕，又不可能是同步富裕，同时富裕，齐头并进。搞平均主义，只能牺牲效率，最终导致贫穷。这个苦头我们已经尝够了。因此，邓小平同志创造性地提出：“允许一部分地区，一部分企业，一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。” 同时，他又多次强调：“在改革中，我们始终坚持两条根本原则：一是以社会主义公有制经济为主体，一是共同富裕。” “社会主义的目的就是要全国人民共同富裕。” 在邓小平同志的这一思想的指导下，全国人民思想获得了大解放，彻底打碎了束缚生产力发展的各种桎梏，生产力获得了前所未有的大解放，带来了国民经济飞速发展。综合国力大大增强，人民生活水平得到大提高。据统计，2000年，我国国内生产总值达到89403.6亿元，按可比价格计算，是1978年的7.4倍， 全国城镇居民可支配收入达6280元，扣除价格因素的影响，实际比1978年增长了2.8倍，农民人均纯收入2253.4元，比1978年实际增长了3.4倍。 我国人民从整体上看，已摆脱贫困，解决了温饱，过上了小康生活。同时还涌现出了一批百万元、千万元户的富裕大户，这批人依靠诚实劳动率先走上了富裕道路，并产生了巨大的示范力量，影响和带动更多的人走上富裕之路。

　　与此同时，另一个问题又开始困扰政府和社会：城乡之间、地区之间以及社会各阶层之间收入差距越来越大，正在形成一种“马太效应”——穷者越来越穷，富者越来越富。据国家统计局调查，目前我国居民储蓄存款的66%来源于10%的居民。即我国占人口绝大多数的低收入阶层只拥有储蓄存款中的很小一部分。据国家劳动和社会福利部工资研究所苏海南、徐振斌依据收入分配的基尼系数权变情况测算，目前我国财富还在以1.83%的年平均增长速度向少数富人集中。

　　如何缩小我国居民收入差距，避免两极分化，把收入差距控制在一个适当的范围之内，促进全民的共同富裕。本文利用居民收入的调查资料，从改革开放以来，我国居民收入分配的状况入手，重点剖析我国居民收入差距扩大的政策性原因，从而探索如何从政策方面引导缩小我国居民收入差距，促进全国人民的共同富裕。

　　一、 居民收入差距扩大的主要表现及其特点

　　衡量一个国家或地区的收入差距，国际上惯用的主要有基尼系数和均分法两种。一是基尼系数的方法，即一个国家或地区的基尼系数总是大于0而小于1的数值。该数值越接近于1则收入差距越大，越接近0则收入差距越小。一般认为基尼系数在0.3以下为平均状态，在0.3—0.4为合理状态，0.4--0.5表示差距较大，超过0.5则表明贫富差距悬殊。根据国家统计局城乡抽样调查的有关资料计算，我国城乡居民人均收入基尼系数在改革之初的1979年为0.33，2000年上升为0.417。二是均分法。就是将全体居民按收入低、次低、中间、次高，最高分成五组，然后看各组在全部收入中所占的份额。高收入组占份额越大，低收入组占份额越小，则收入差距越大。按国家统计局城乡抽样调查的有关资料计算，1997年我国城乡居民各收入组占总收入的比例分别1.06%，8.63%，14.14%，21.77%和51.40%。这些数据与80年代的调查结果相比较，高收入组占的份额有了明显上升，而低收入组所占份额则明显下降。值得指出的是，这些数据是通过统计调查资料计算出来的，而在调查统计中，受各种因素的影响，使统计调查信息难以覆盖全社会。因此，笔者认为中国的实际基尼系数比上述计算的还要大些，我国城乡居民的收入差距已经超出了合理区间，处在差距较大状态，并呈现出逐渐加剧的态势。

　　（一）居民收入差距扩大的主要表现

　　 1、城乡居民之间收入的差距。中国城乡居民收入差距扩大呈现出缩小——扩大——再缩小——再扩大的发展态势。根据国家统计局有关资料计算：城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比（以农村居民为1），1978年为2.57:1，1980年为2.24:1，1984年降为1.83:1，1985年后重新扩大为1.85:1，到1994年达到2.6:1。1996年再次出现下降，二者的比为2.51:1，基本上还原到1978的差距。到1999年又扩大为2.65:1，这种差距还在继续拉大。另据国家统计局对10万城乡住户的调查，以20%的高收入户与20%的低收入户人均收入比较，城镇居民的收入差距由1978年1.8倍扩大到1994年的4倍，1998年扩大到4.5倍，1999年又扩大到4 .6倍；农村居民间的收入差距由1978年的0.29倍扩大到1994年的6.6倍。城乡加权平均收入差距为5.6倍。若按全社会计算，以城镇中20%的高收入户与农村中20%低收入户相比较，则收入差距大约为15倍。

　　 2、不同经济类型单位之间职工的收入差距。按照国家统计局的分类方法，将经济单位分为国家、集体和其他三类。据统计，这三类不同经济类型单位之间的职工收入从1985年以来一直呈扩大趋势，且差距越拉越大。以集体单位职工收入为1，三者的比1985年为1.25:1:1.49，1991年为1.33:1:1.86,1996年为1.46:1:1.92，1999年为1.48:1:1.7。根据国家城调总队调查，1999年城镇居民工资性收入人均为9008.4元，比上年增长5.3%，其中国有企业职工年人均工资3448.4元，增幅低于平均增长速度3个百分点；集体企业职工工资增长8.31%，其它所有制职工收入比上年增长9.55 %，1999年城镇个体劳动者收入比上年增长18.9%，都远高于城镇居民收入的年均增幅。 1999年其他所有制单位职工年平均工资比国有单位高1286元，比集体单位高4055元，其中外商投资企业职工工资比国有企业高4408元，比集体企业高7177元，其他经济类型职工年平均工资最高的金融保险业比国有单位年平均工资最高的电力、煤气、水的供应与生产业高7409元，比集体单位职工年平均工资最高的电力、煤气、水的供应与生产业高8814元。同是电力、煤气、水的供应与生产业，其他经济类型单位比国有、集体分别高2617元和4022元。同是金融业，前者比后两者分别高6399元和9560元。社会服务业中其他经济类型单位职工年平均工资比国有单位高3731元，比集体单位高6164元。

　　 3、不同行业之间的收入差距。最高的收入行业如房地产、金融保险与最低收入行业如社会服务、制造业采掘业的收入由1990年的1.3:1上升为1999年的2.6:1。同一类型经济类型中不同行业收入差距有较大差别，1999年国有单位职工年平均工资最高的电力、煤气、水的供应与生产业比收入最低的农林牧渔业职工工资高出6426元，比批发零售贸易、餐饮业职工收入高4561元；不同经济类型单位不同行业之间的职工收入差距更大，国有航空业比其他所有制单位的机关高10146元，比其他所有制单位的采掘业高7512元。其他所有制单位职工收入最高的金融、保险业比国有最低的农林牧渔业职工年平均工资高13835元，比集体单位中最低的农林牧渔业职工年平均工资高13770元，比国有的批发零售贸易、餐饮业高11970元，比集体的批发零售贸易、餐饮业高13846元， 2000年不同经济类型不同行业职工收入差距仍在继续拉大。

　　 4、企业管理者与职工之间的收入差距。1994年企业管理人员年平均工资为6737元，国有经济单位职工年平均工资4141元，两者相差2596元，其中处级管理人员比职工年平均工资高4577元，科级高3399元，科员高2044元；与集体经济单位企业年平均工资3212元相比，则总计平均高3525元，其中处级高5506元，科级高4328元，科员高2973元。1996年国有单位管理人员年收入15519元、集体16248元，其它51129元，而其相应的职工年收入为6280元、4302元、8261元，两者相差分别为2.5倍、3.8倍、6.2倍。 另据国家统计局最新的一项抽样调查结果显示：2000年我国企、事业单位管理人员的年平均工资为17866元，比一般职工的11488元，高6378元。其中高层管理人员年平均工资达28218元，比一般职工高16730元；中层管理人员年平均工资为19670元，比一般职工高8182元。

　　 5、农村居民之间的收入差距。受产业结构和经济发展水平的影响，农村居民收入差距有两种情况，首先是不同从业群体之间的收入差距。从事种植业的农民与乡镇企业职工相比，收入差距为1-2倍；与从事商业、服务业的人员相比，相差2-5倍；与从事个体运输和建筑业的农民工相比，相差5-8倍。其次是不同区域之间的收入差距。1980年全国农村居民人均纯收入为191.3元，东、中、西部地区农村居民收入之比（以西部为1，下同）为1.39：1.11：1。1991年全国农村居民人均纯收入为708.5元，东、中、西部地区之比为1.71：1.26：1。1993年全国农村居民人均纯收入为921.6，其中东部地区人均纯收入为1396.3，中部地区为816.3元，西部地区为682.3元。东、中、西部之比为2.05：1.20：1。 到1999年全国农村居民人均纯收入增至2210.34元，东部地区人均纯收入2929.28元，中部地区为2002.85元，西部地区为1501.5元。东、中、西部地区的比为1.95:1.46:1。 6、雇主与雇工之间的收入差距。在个体和私营企业数量多的地区，私营企业主与雇工之间的收入差距相当悬殊，而且随着雇工人数的增加，其收入差距也相应拉大。雇工规模在10-30人，雇主与雇工的收入差距在15-40倍；31-50人的差距在40-70倍；51-100人的差距约65-130倍。 据浙江省温州的一项调查，在一般的私营企业中，企业主的年收入为一般职工的21倍；在具有百万资产以上的私营企业中，企业主的年收入为一般职工的79倍。 另有调查表明：私有企业主拥有生产资料的增值速度惊人，全国11省26个村私有企业的增值速度为年55.6%。全国颇具声望的49家资产在100万元以上的私有企业，在投资经营的5年多里，资产总额增长19.4倍，平均每年增值76.4%。这一极高的增值速度是1949年前民族资本家所难以比拟的。

　　（二）居民收入差距形成的主要特点

　　 1、收入差距与改革推进的同步变化。这是指我国居民收入差距扩大与改革开放决策阶段性推进、改革侧重点转移同步变化的。1978-1984年农村居民收入快速增长、城乡居民收入差距有所缩小。这一时期，城镇居民可支配收入与农村居民人均纯收入（以农村居民收入为1），由1978年的2.57:1下降到1984年的1.83:1。这主要是由改革政策向农村居民倾斜，乡镇企业异军突起造成的。乡镇企业发展较早、较快的江浙两省农村居民收入显著提高，使东部地区各省之间收入差距拉大，其对全国居民收入差距拉大的解释力相当高。 城镇居民收入差距则与1984年城市经济体制改革进程息息相关。改革以来，城市居民收入分配问题的焦点大体依照下列顺序展开：奖金分配、工资外收入、内部人控制、穷庙富方丈、国有资产流失等，这跟国有经济体制改革方案出台顺序基本上是一致的。特别需要指出的是，上述焦点转移并不是伴随着上述问题的依次解决而发生的。往往是最初奖金分配高的企业，也是后来工资外收入高的、国有资产内部化程度高的企业。这使得职工收入差距越拉越大。

　　 2、收入差距结构的多层次性。我国经济政治社会体制转型发展，居民收入的来源呈现出多元化结构，使得居民收入差距呈现出多层次性。也就是说，我国居民收入差距在不同经济类型和不同地区、不同行业等都有发生。这是因为不同经济成分、不同行业、不同经营方式、甚至腐败的权力、非法行为都可能积聚集中大量财富。农村居民收入主要依据从业类别不同而形成收入的差距。首先是农业与非农产业收入差距。非农产业收入是农村居民收入增长的支柱。其次，农村非农产业内部也有差距。农村工业、建筑业、运输业、商业等收入一般分别为从事种植业农民的1-2倍、5-8倍、2-5倍。地区间农民收入差距，除地区间固有的不平衡性外，相当大程度上也可分解为上述两种差距。城镇居民收入差距主要依据经济单位性质、产业结构而分化。一是由于职工所在的单位的所有制形式不同，而形成的收入差距的扩大。二是从事不同行业的职工所得到的收入不同，而使收入差距扩大。从事与现代产业结构联系紧密的行业、垄断性行业的职工收入增长较快，形成与从事其他行业职工收入的差距。三是从事市场化程度高的经营活动的职工收入也高，带来与从事市场化程度较低的经营活动的职工收入不均等而形成的收入差距。

　　 3、收入差距形成的积累性。这是指收入差距是在改革进程中不断积累的。其中有政策性积累、文化历史沿革，又有财产性积累。（1）东部地区与中、西部地区之间的差距，与国家固定资产投资很长一段时间向东部沿海地带倾斜，经济特区和开放城市长期享受政策优惠等政策性累积有重要联系。1952-1978年广东、福建2省人均国民收入增长速度居全国倒数第13、第9位，山东、江苏、浙江3省接近或低于全国一般水平。而1979-1990年间，它们跃居全国前5名。这一时期区域增长差异在总体上主要是由投资规模差异决定的。 城乡社会结构分割；工农产品价格“剪刀差”缩小了又扩大；农民“三乱”负担久治不愈等因素则是城乡居民收入差距扩大方面的政策性积累。（2）广东、福建外向型经济发展以及江浙乡镇企业发达与该地区历史文化传统有关；一些城镇居民观念落后，死抱铁饭碗，长期困守于停产、半停产企业，致使生活水平下降，则是文化传统观念在居民收入分化中起作用的另一方面表现。（3）财产积累本身具有明显的累积性。从调查的数据看，改革开放以后财产收入增加极其迅猛。1999年比1985年增加了33.4倍，平均每年按28.8%的速度增长。近年来居民最高收入组与最低收入组的财产收入差距以27%的速度扩大。 越有钱的人越容易积累财富，这是需要特别注意的问题。

　　二、居民收入差距扩大的政策性原因

　　影响我国居民收入差距扩大的政策性原因比较复杂，有政策本身的问题，也有政策在执行过程中受外部因素的干扰等。概括起来主要有以下几个方面：

　　（一）、政策的非预期效果影响。政策的非预期效果就是指制定政策者对其所发生的效果在事先没有估计到，发生了政策的目标与政策的实际效果不一致，甚至相反。如我国的个人税收政策，本来在制定个人税收政策时一个重要目标就在于调节收入差距。而实际执行的结果并没有完全达到这一目标，目前我国的个人税收政策的再分配功能不仅是很弱的，而且在某种程度上还有强化收入不均等的趋势，起了逆向调节作用。首先表现在城乡之间。1999年全国农村居民人均纯收入只相当于城镇居民的37.8%，而税款一项农村居民人均支出额就相当于城镇居民的6.6倍。如果再加上各种收费，农村居民人均交纳的税费相当于城镇居民的14.4倍。 在江西，农村居民每获得一百元纯收入需交纳税金1.49元，而城镇居民只需交6分钱。 其次表现在农村居民内部。据江西省农调队调查，2000年最低收入的农户人均交纳税金为34.57元，占纯收入的3.43%，而中等收入和高收入农户人均交纳的税金分别只有30.14元和25.33元，分别占纯收入的1.51%和1.00%，最低收入的农户人均交纳的税金分别比中等收入和高收入农户多4.43元和9.24元。无论是从绝对额还是从占收入的比例来看，低收入户都比高收入户高，可见，在农村收入越高交税越少，收入越低交税越多，逆向调节也十分明显。为什么我国的个人税收政策不能起到调节收入差距的作用呢？一是城乡实行的是两套税制体系。即城镇实行的是定基累进税制，农村实行的农（牧）业税，是按总收入计税的，在实际执行中，各家各户的税负轻重一定基本不变。二是国家对农村征税的税种主要是农业税、农业特产税和生猪屠宰税，而对农民工特别是外出打工的农民所得收入没有交纳任何税款，随着农村外出人员的增加，土地逐渐转包，劳作在土地上的纯农户受农产品需求价格弹性和需求收入弹性低的影响，负税高而收入低，那些有一技之长的外出民工，恰恰成了农村的高收入户，其负税轻，甚至是没有税负。因此我国当前的个人税收政策执行的结果：拉大了城乡收入差距，扩大了农村内部的收入差距，加剧了贫困人口的贫困程度。

　　（二）、政策附带效果的消极作用。政策的附带效果是指政策实施过程能对并非作用的环境、团体、个人产生效能，这种效能超乎政策制定者原来的目标和愿望，成为政策的副产品。如改革开放之初，为了迅速提高综合国力，加快经济发展的步伐，国家开始实行非均衡发展战略，对东部地区实行优惠政策和投资倾斜的地区优惠政策，从而迅速提高了东部沿海地区的工业技术水平，直到1991年国家才开始对内陆边境城市、沿江城市和内陆省会城市实行开放，而这些地区已失去了在东部沿海地区平等的发展机遇和政策优惠。与此同时，作为国家经济发展增长极和生长点的重点项目也大部分投在了东部地区，在国家基本建设投资额中，沿海地区的比重由1978年的40%上升到1994年的50%，而同期对内陆的投资则由51%，下降到36%。 地区优惠政策实施的结果，促进了东部沿海地区经济的高速发展，同时也扩大了地区经济发展的差距和居民收入差距。又如国家为了促进非公有制经济的发育、成长，制定了许多所有制方面的优惠政策。比如开办个体企业、私营企业可以得到国家减税照顾和贷款优惠；外资企业，出口创汇企业、高新技术企业可以降低所得税率，并享受定期减免所得税优惠，海外企业可以免征耕地占用税等。这不仅降低了企业劳动力成本，为企业节省了大批资金，而且也增加了企业原始资金的积累和企业主的收入。提高了企业市场竞争力。与此相反，我国的国有企业不仅没有享受非公有制企业的许多优惠政策，企业还要承担社会管理的职能。负担职工的住房、医疗、子女上学等问题。由于政策不同，税负不同，社会负担不同，企业劳动力成本不同，造成了不同所有制企业之间市场竞争能力不同和经济效益不同，从而带来了职工收入水平差距的扩大。再如近年来，国家产业政策的重点是扶持支柱产业和新兴产业发展，确保国民经济稳步增长。国家对能源、电信、计算机、电力、航空等行业实行政策倾斜，在税收信贷增资政策上给予优惠，使这些行业获得了较高的收益，特别是政府用行政手段排斥了其他经济成分的介入，对通信、电力、航空、金融等行业实行垄断经营，从而使这些行业避免了市场风险的冲击，能够获得垄断经营利润，其职工的工资、奖金也相应提高，在收入分配方面占有明显的优势。毫无疑问，这些行业职工的高收入有相当一部分是国家产业优惠政策造成的。正是政策附带效果造成机会不均等，形成不平等的竞争环境，拉大了行业之间的收入分配差距。

　　（三）、不适当政策的负面效应。不适当的政策是指那些不符合社会主义分配原则，不利社会公平竞争，影响市场秩序，对社会经济发展无益甚至是有害的政策。如允许行政机关单位（包括具有行政职能的事业单位。下同）创收政策就是一例，改革以来，我国在收入分配方面打破了平均主义“大锅饭”的分配模式，实行按劳分配为主，多种分配方式并存的分配制度。企业工资实行工资总额与企业经济效益挂钩，行政机关单位工资由国家财政拨款。但是国家财政拨款只负责行政机关单位人员的基本工资，工资以外的奖金、福利由各单位创收解决。由于行政机关单位属于公共服务部门，并不掌握生产资源，行政机关单位的创收很容易将行政权力和行业优势市场化。特别是随着中央直接控制的经济资源、政治资源逐步下放到地方和企业。国家财政收入占国民生产总值的比例逐步缩小，中央政府不能给各地和各行业下拨足额的财政经费。为了弥补经费不足，国家采取了“不给钱，给政策”的办法，这意味着地方和部门出现了财政困难，可以想办法搞生产经营性活动和公共管理收费，中央政府不给予政策上的限制。这实际上为乱收费、行政权力进入市场和寻租行为开了“绿灯”。在实际运行中，这一政策又被放大，成为行政机关单位创收的政策注脚。于是，一些掌握大权的行政单位，凭借手中权力办公司、办企业，非法垄断市场，参与市场利润分成，独享发展机会，为集体和个人牟取暴利。有些单位的工资外收入甚至超过了正常工资，对行政机关单位的创收活动，国家也缺乏有效的政策措施加以规范、指导，致使各单位的奖金发放失控，这不仅不利于国家税收征管，而且也扰乱了收入分配秩序，加剧了社会分配的不公。

　　（四）、政策、法规不健全、不配套。在经济体制转型过程中，由于政策、法规不健全、不配套，使一些人钻了政策的空子，形成地下经济，获得黑色收入。他们以各种假身份混迹于社会，并且在名义上做某些光明正大的职业，但实际上在干着违法的事情，打着某种幌子，搞假、冒、伪、劣商品的生产与经营；利用价格结构不合理，通过垄断经营、不正当竞争等手段获利；利用职权便利侵吞国有资产，以权谋私，贪污受贿敛财；依靠偷税漏税，搞黄、赌、毒等等。这些人的收入虽然无法统计，但可以估计，从几万到几百万，上千万到上亿元都有可能。如制造假冒伪劣商品者的收入，从生产假名烟名酒作一比较估计，他们都能获得暴利且能逃避纳税，与合法经营者比较，他们获得高出几倍甚至是几十倍、上百倍的利润。这些人通过非法手段获得了巨额的黑色收入，导致社会分配秩序的严重混乱，出现了严重的社会分配不公，这是人民群众十分愤恨的。

　　三、收入分配政策的调整

　　收入分配是一个关系到全体社会成员切身利益与社会稳定问题。针对收入分配政策制定和实施中存在的一些问题，有必要对收入分配政策予以调整与优化。

　　（一）收入分配政策调整的目标

　　收入分配政策的目标，一般有两种选择：一种是收入结构政策目标，另一种是收入总量政策目标。

　　对收入结构政策目标的取向，政府的调控主要是考虑收入差距的社会可接受程度。在效率和公平之间作出选择，寻求效率与公平的均衡点，这个均衡点就是既能最大限度地调动人们的积极性、创造性，促进生产力的发展，又能使收入分配大体公平，不会因为分配不公而影响社会安定，从而破坏或阻碍生产力的发展。效率和公平两者间如何组合，谁主谁次，孰先孰后，直接影响国家经济增长的速度和质量。党的十五大提出：收入分配必须坚持效率优先，兼顾公平。无疑这是在对中国现实国情、经济发展的深刻把握基础上作出的科学选择。效率是指各种资源的有效利用，公平是指收入与投入的对称性和统一性。收入分配中的效率优先，优先考虑企业和个人的劳动效率，也就是发展生产力优先。兼顾公平是在提高效率前提下分配的合理性，公平能为效率的提高提供环境条件。在我国经济发展的现阶段，效率与公平相权衡，效率的提高，生产力的发展应该是第一位的。因为生产力是人类历史发展前进出发点的基础，是社会发展最终决定力量。强调效率优先，把企业和劳动者的注意力吸引到提高自身素质，立足科技进步，讲究成本核算，研究经营策略等有利于提高劳动效率，增加经济效益的轨道上，促进整个社会经济劳动效率不断提高，生产力不断发展。这样才能为社会公平的实现提供强大的物质基础。否则，公平以及劳动者的共同富裕也就无从谈起。因此，收入分配政策目标必须优先考虑刺激效率，平衡资源和经济增长，在这个前提下兼顾公平。但当收入差距过大或出现贫富悬殊影响到社会经济发展时，应适当牺牲效率，重点应放在解决社会公平上，使其达到新的均衡点。

　　对于收入分配总量政策目标的取向，政府主要应该考虑国民经济的总量均衡，国家经济总量均衡主要是社会总供给和社会总需求的均衡。收入分配政策同社会总供给与社会总需求之间有着内在联系。这种联系为收入分配政策调节社会总供给与社会总需求关系提供了基础。一般来讲，在硬的预算约束体制下，通过调节收入总量结构，可以有效促进和实现社会总供给与社会总需求的均衡发展。我国多年来的收入分配政策一直以控制总需求为重点。鉴于目前我国市场的供求关系已发生了重大变化，产品由短缺变为相对过剩，收入总量政策必须变控制需求为刺激需求、启动需求。同时注意调节供给结构。必须注意收入分配政策同财政、货币政策结合起来使用，才能产生预期的调节效果。

　　（二）收入分配政策调整

　　收入分配政策的调整与优化，必须有利于调动全体劳动者和全部市场竞争主体的积极性，有利于增强企业的生机和活力，有利于提高国民经济运行效率和质量，最终实现经济的集约型增长。有利于缩小过大的收入差距，达到全民共同富裕目标的实现。从我国的实际出发，当前收入分配政策应从以下几方面调整与优化：

　　 1、收入分配政策目标的调整。主要是指有些收入分配政策随时间的变迁情况也发生了变化，原来设计的目标与客观情况不太一致，甚至出现相脱离的现象，需要加以调整，更好地发挥收入分配政策的导向性功能和管理性功能。

　　（1）劳动者个人收入分配政策目标的调整。劳动者个人收入分配目标，在改革开放之初主要是定位在解放生产力、发展生产力、解决效率问题，即效率型的劳动者个人收入分配目标。随着我国社会主义市场经济的不断发展，在劳动者收入差距不断扩大，已成为社会普遍关注问题的今天，劳动者个人收入分配政策的目标应该由效率型转变为效率、公平型，重点应放到缩小过大的收入差距上。在这一方面，除了调整城乡居民收入分配总量，使劳动者收入分配水平与劳动生产力、国民收入增长率相适应外，重点是要保障低收入者的基本生活。要尽快完善低收入人员的生活保障制度，当前一是国有企业下岗职工基本生活保障制度；二是失业保障制度；三是城镇居民最低生活保障制度；四是离、退休人员基本养老金制度。建立动态的各类最低生活费标准，即根据经济的发展和物价水平的变化确定各类标准的调整变动比例，形成合理的调整机制来保障最低收入者的基本生活。同时通过改革增加低收入阶层的生活补贴，帮助低收入群体摆脱生活困境。要大幅度提高目前1000多万城镇贫困人口的基本生活标准，大幅度提高下岗失业未就业人员的各类补助金标准。对在岗职工开征社会保障税，记入个人账户，除个人交付一部分之外，企业或雇主不得拒付。政府应该取消各种明目的暗贴，直接用于低收入人口的生活补助，使得低收入者直接受益。努力使低收入者基本生活得到切实保障。

　　（2）行业所得税政策目标的调整。我国的行业所得税收政策目前是以增加财政收入、调节行业经济为主要目标。如农（牧）业税收政策是通过以农业税的课征，取得财政收入，调节农业经济，促进农业经济的发展为目标。但随着社会主义市场经济的不断发展和完善，市场经济本身存在的缺陷逐渐显现出来，它不能解决社会成员之间的收入差距问题，相反市场经济按照经济规律的要求，通过优胜劣汰，将社会成员的收入逐步拉开档次。要缩小收入差距需要政府通过多种措施，特别是要应用税收政策进行调节，这就需要我国的行业所得税收政策由现在的增加财政收入、调节行业经济目标调整为调节收入差距、增强政府宏观调控能力为主要目标。并且在实践中加以落实，真正发挥税收的调节作用。使地区之间、行业之间、就业群体之间收入分配差距趋于合理。

　　２、规范收入分配的政策调整。国家通过对整个社会收入分配行为进行控制、调节，达到规范收入分配的目的，充分发挥收入分配政策的制约性功能和管理性功能。

　　（１）尽快建立一个规范、明晰的个人收入显示系统。我国目前个人收入来源过于繁杂，细分有十几种甚至几十种之多，包括货币收入与实物收入，单位内收入与单位外收入；工资奖金收入和福利性收入等等。由于收入形式繁杂混乱，造成个人收入的透明度不高，一个人的实际收入究竟是多少，从工资单上难以反映出来，使人们无法确切地判断收入差距的真实情况，更使国家对个人所得税的征收遇到重重困难，也就使政府无法利用税收政策来调节已经存在的收入差距。因此，有关部门应尽快建立一个规范化、明晰化的个人收入显示系统，使个人收入尽可能以货币形式发放，以便于监督和管理。

　　（２）坚决取缔非法收入。非法收入是不义之财，意味着对国家财产、集体财产的占有，意味着对别人劳动成果的剥夺，意味对法律、道德和公平原则的肆意践踏。因而非法收入是每一个守法公民所不能容忍的。在经济转型期有些人钻体制上、政策法规上存在的漏洞，采取各种非法手段获取暴利。如赖昌星特大走私集团，成克杰、胡长清以权谋私、贪污受贿等，由此造成的收入差距危害甚烈，最为人民群众所痛恨，现在许多人对收入差距拉大表示不满，造成这种现象的一个重要原因，就是非法收入的大量存在。因此，遏制收入差距扩大的当务之急应是依法取缔和杜绝非法收入。首先要建立和完善法律机制。在各种分配原则下，多种分配方式并存，劳动者可以通过各种渠道获取收入的情况下，收入分配政策的实施必须要法律机制相配合。用法律机制去规范分配行为。收入分配方面的立法范围很广，可以从国家分配立法，企业或单位分配立法，个人分配立法三个层面上进行。只有这样，我们所制定的各种政策，才能达到预期的目的，发挥真正的作用。其次要进一步做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。把取缔非法收入同反腐倡廉紧密结合起来，加大惩治腐败的力度。

　　（３）整顿不合理收入。目前，收入分配秩序比较混乱，除存在一些非法收入外，不合理的额外收入也相当普遍，如凭借行业垄断和利用某些特殊条件获得的额外收入。有的凭借垄断权取得高于官方定价的额外收入，有的通过减免税收、控制贷款额度提高规定利率和汇率取得额外收入，还有的凭借特权以政府行为，通过收费摊派、集资等手段，取得高于规定标准的额外收入等，这些不合理行为从性质上讲也属于寻租行为，一方面造成社会资源的浪费，另一方面又是引起行业分配差距不断扩大的一个重要因素。必须加以整顿，该取消的取消，该规范的要规范。

　　３、收入分配比例的调整。就是充分利用收入分配政策的协调功能来调节国民收入在中央与地方、企业和个人之间的分配比例关系。

　　在调整中央与地方的收入分配关系上，要把集中财力，保证国家财政放在重要位置。中央政府是国家利益的代表者，作为中央政府来讲，它负责全国性公共事务的建设与管理，统筹安排全国政治、经济、文化的发展，维护全国市场的大流通，担负着宏观调控的重要职能，需要有一定的财力作保障。改革以来，为了调动地方在经济和社会发展中的积极性、主动性和创造性，中央政府不断向地方下放权力，导致了地方财政收入比重上升，中央财政收入比重下降。据统计，2000年我国财政收入占国内生产总值的比重为15%，低于发达国家平均45%的水平和发展中国家平均25%的水平。中央财政收入占全国财政收入的比重为52%，也低于目前世界多数发展中国家60%以上的水平。 中央财政所占比重过低，使中央政府没有足够的财力发展社会公共福利事业和对低收入阶层进行社会补偿。因此，在处理中央与地方收入分配管理问题上，要本着既要调动地方积极性，又要保证中央财政稳步增长的原则，合理确定中央与地方的财政收入分配的比例。在坚持分配比例的基础上，逐步增加中央财政收入。进而增强中央政府平衡社会城乡收入差距的能力。

　　在调整企业与个人的收入分配关系时，要注重增强企业的发展后劲。企业是独立的商品生产者和经营者，是市场竞争主体，也是国家收入初次分配和个人劳动报酬分配的主体。收入分配政策调整与优化的一个重要方面，就是要理顺企业分配关系，着力塑造和培养企业在分配中的主体地位。具体说就要提高企业在国民收入分配中的地位。 尤其是要提高国有企业收入所占的比重，增强企业经济实力和发展动力。这对于企业能否实现自身增长方式的转变尤为重要。对此，要调整居民收入分配格局，降低国民收入分配中个人所占的比重，同时国家要着力解决国有企业的历史包袱问题和资金收入问题以及各种收费、摊派问题、各种不同所有制企业税费不同问题，改变目前国民收入增长而企业收入比重下降的局面。

　　４、收入分配政策方案的调整。主要是指对原收入分配政策方案在实际运行中出现的负面影响部分作适当调整，使收入分配政策的整体功能得到应有的发挥，达到预期的目的。收入分配政策方案的调整应本着“效率优先，兼顾公平”的原则，由于我国收入分配政策不完善，正在初次分配中带来诸多不公现象，因此收入分配政策方案调整的重点，应放在解决地区间、行业间、所有制间和城乡间的收入分配差距。主要有两方面的内容：

　　（１）加大对贫困落后地区的政策扶持，缩小地区收入差距。一是要建立专项扶贫基金，用于贫困落后地区的开发扶贫。解决因经济增长不平衡所造成的贫困问题；二是要加快贫困落后地区的对外开放。积极引导外商投资于这些地区的农业、原材料工业、基础设施、高新技术项目。国家可在减税和开放市场等方面给与优惠，甚至有些优惠条件可适当高于发达地区，以利于吸引外资；三是要鼓励并加强发达地区与落后地区的经济技术合作，积极引导资源加工型和劳动力密集型产业向落后地区转移，促进发达地区先进的技术管理和较强的资本实力与落后地区的丰富的原材料、能源和劳动力资源相结合，加快落后地区的发展，增加居民收入；四是要加快发展统一的、开放性的劳动力市场，通过劳动力的自由流动来平抑地区间的工资差异和相应收入差异。

　　（２）取消不适当的优惠政策，创造公平竞争的社会环境。一是所有企业应承担相同的义务和责任，税负应公平合理。加大对非公有制企业社会保险基金征缴的力度，提高非公有制经济企业参加社会保险的覆盖面。二是减轻国有企业的负担，尽快解决国有企业办社会的问题，使国有企业与非公有制企业机会均等，公平竞争；三是加快垄断行业企业的改革步伐，取消国家优惠政策，尽快把电力、电信、航空等行业推向市场，国家把改革的着力点放在规范市场竞争秩序和经济主体行为方面来，解决因政策不公造成的不同所有制、不同行业之间职工收入差距扩大的问题。

　　（3）个人所得税政策方案的调整。在市场经济条件下，税收是重要的经济杠杆，也是调节社会成员收入分配的得力工具。鉴于国外的经验和我国市场经济发展的要求，一是要增开税种，开征遗产税、赠与税。对个人所得的存量、流量及其转让加以调节。改革开放20多年，我们已造就了一批富豪，据有关专家估计，目前，我国百万富翁已超过200万人，亿万富翁仅海南就有60户。人们的收入差距必然会反映到财产继承上来，尽早开征遗产税，可以鼓励劳动致富，限制不劳而获，促使高收入阶层更多关心公益事业和慈善事业，引导他们更加关注子女的教育和创造能力的培养，开征遗产税可以弥补所得税和流转税的不足，更好地与国际惯例相衔接。我国家庭观念比较强，为防止被继承人生前转移财产，达到逃税的目的，在开征遗产税收的同时，开征财产赠与税，通过社会成员初次收入分配状况进行再分配调节，控制高收入阶层的收入幅度，将社会成员的收入差距调整在合理的界限内；二是个人所得税实行严格的超额累进税制，提高特高收入者的税率。为了发挥税收对收入差距的调节作用，在制定个人所得税政策方面应该注意以下几点：①个人所得税的累进级差和税率高低的确定应控制在人们能够接受的水平，体现社会公平。②要把依靠生产经营所得同纯粹依靠资本收益所得区别开来，根据收入来源情况规定不同的税负。原则是资本收益的税率应高于生产经营收入的税率。③开征奢侈性消费税，抑制高消费和超前消费，使先富者尽可能把收入投向社会再生产。同时要改进农村的征税办法，不能再仅依据人口和耕地来征税，要根据不同农户的收入情况分段征收，尤其是对农村的贫困户、特困户要落实减税和免税政策，帮助这些农户尽快摆脱贫困，走上富裕道路。

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