构成一个良好的政治秩序固然离不开宪政和民主，并且尽管两者比较，宪政可以誉为“政治秩序的最美妙绝伦的称谓”，而民主如果离开宪政制约，并非没有走向专制的可能；但，必须看到，宪政也有它的短处，如美国宪法，本身就内含着遏制民主的一面，正如民主的正面意义如何评价亦不为过，最重要的一点，它可以通过定期选举，和平而非暴力地更换民众不喜欢的政府，更无论包括制定公共政策在内的各种公共事务，民众可以普遍参与。宪政与民主各有短长，并存在着相互龃龉的一面，由此构成政治秩序中的一种内在的价值紧张。

　　如何处理两者关系，它们应该是一种什么样的构成形态，这是政治秩序必须过问的问题。政治之“政”，是为事务，“治”则为治理。对公共事务的治理无以离开权力，但权力本身及其运作亦必须秩序化；因此任何一种政治秩序都是围绕权力展开而形成的，它本身就表现为以权力为中心的结构形态。如果权力延伸有两个维度：一、权力从何而来；二、权力如何运作；那么，前者显然与民主有关，后者即表现为宪政。主权在民的民主，重在解决权力的合法性；宪政作为对权力的配置与安排，重在显示权力的合理性。

　　在实际政治运作中，宪政之所以比民主更重要，不仅在于宪政之弊小于民主之弊，亦如宪政之长大于民主之长。更重要的是，民主主要是在政治权力更迭时发生作用，宪政的作用则发生在权力存续期间的整个日常运作。一个有机的政治秩序，权力来源只是它的一个维度；但权力资源经由宪政配置则呈现为一个多维空间，比如孟德斯鸠式的三权分立，即是宪政对权力分配的结构形态。因此，由宪政与民主构成的政治秩序，是包含民主在内的宪政秩序。它以宪政命名而非以民主命名，盖在于宪政可以结构性地容纳民主（正如它以前也可以结构性地容纳君主），民主因其权力选择的单一性却无以容纳对权力做宪法安排的宪政。

　　承认宪政是一个权力框架，民主只是其中负责其权力来源的一个维度和因素，这样就摆正了它们两者的关系，即民主必须接受宪政的制约。前些年网络上有相传为小布什的一段讲演：“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们关起来，才不会害人。我现在就是站在笼子里向你们讲话。”哪怕这段话为假托，也很经典地显示了宪政与民主的关系。身为民选总统的“我”，代表来自民主的权力，能够把它关起来的笼子，则是宪政和法治的一个隐喻。统治者，无论君主的，还是民主的，无不倾向于主权至上。

　　这是政治秩序的展开，当人民出于安全的需要，愿意组织政府，那么，正如美国开国先贤杰伊所说：“一个政府无论在什么时候组织和怎样组织起来，人民为了授予它必要的权力，就必须把某些天赋权利转让给它。”民主过程体现的其实就是民众的转让，选票就是它的转让方式。但，真正给政府授权的其实不是民众而是宪法，是宪法对民众转让而来的权力进行分配，比如把立法权授予国会，正如把行政权授权总统，同时把司法权授予法院。假如总统越位，干涉司法，我们不能说民众没有授权，只能说宪法没有授予它可以介入司法的权力。对权力而言，法无授权即禁止，可见即使主权在民，民也不是授权的主体。换言之，权力一旦形成，它服从的也不是民，而是宪法和法律。这一点很典型地体现在美国总统就职宣誓时的誓词上（它来自美国宪法第二条第一款）：“我谨庄严宣誓(或郑重声明)，我一定忠实执行合众国总统职务，竭尽全力，恪守、维护和捍卫合众国宪法。”总统誓言恪守宪法，显示的是国家主权对国家宪法的服从。

　　宪法从人民手中接过主权，与其说是对它进行“分配”，毋宁说是对它进行“限制”，这是二位一体的工作。主权一分为三，各有其空间和边界，谁都不能越雷池一步。这是宪政对权力的严格管制，其出发点是保障民众的个人自由。卢梭曾经这样嘲笑英国，说：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”卢梭其实并不了解英伦，他说这话时，英伦并没有那么普遍的选举自由，但英国人的确享有相当广泛的个人自由。这样的自由，靠的是宪政而非民主。当我们说英国是一个老牌的自由国家时，它拜的是宪政之赐。但，如果不是针对英伦，卢梭的意思有其正确的一面。选举的结束往往便是暴政的开始，如其对举出的权力不进行宪法切割的话。麦迪逊在他致纽约人民的信中转引过杰佛逊的一段话：“政府的一切权力——立法、行政和司法，均归于立法机关。把这些权力集中在同一些人的手中，正是专制政体的定义。这些权力将由许多人行使，而不是由一个人行使，情况也不会有所缓和。一百七十三个专制君主一定会像一个君主一样暴虐无道。凡是对此有所怀疑的人，不妨看看威尼斯共和国的情况！即使他们是由我们选举，也不会有什么益处。”没有宪法分权，即使选举的权力亦不免为权力的专制。能够对专制进行有效控制的，唯有宪法。只是宪法是死的，写在纸上的，它必须激活为宪政，才能成为专制的克星。

　　以上所述，即问题的一半，以宪政制约民主；但，宪政的功能并非仅此，它还可以推进民主。如此表述看似矛盾，其实辩证。因为制约民主是就民主作为选举后的“权力”而言，推进民主则是指它作为民众拥有的选举“权利”而言。两者同为民主，但却是民主的两个方面。就美国宪法而言，选举民主本来就被纳入在宪法体系中，无论宪法第一条议员的选举和第二条总统的选举，宪法都作了具体详实的规定。但，宪法第二条中对总统的选举不是由民众直接选举，而是各州先行选举选举人，然后根据他们的选票决定总统。应该说，选举人制度是当时宪法对民众和多数民主的不信任，因为当时若干州的选举人不是由民众造出，而是由州议会决定。民众无法参与总统选举，因此，选举人制度可以说是反民主的。它迄今维持不变，已饱受诟病。但，逆挽的是，随着时间的推进，宪法修正案不断用修宪的方式弥补了宪法第二条的缺陷。选举人制度固然没变，其技术弊端亦无从改变；但民众却广泛地获得了选举选举人的资格。

　　美国建国之初，选举不是全民的事，而是少数白人精英的事。他们有理性、有财产，因而有责任。无财产的白人、妇女、白人以外的非洲裔黑人和作为原住民的印第安人都没有选举权利，其中黑人在美国南方的身份还是奴隶。但，南北战争后，美国正是通过宪法修正案让选举民主有序扩展，以至形成今天的普选。这里不妨具体看看美国建国以来宪政对民主推进的一份时间表：

　　一、1870年批准生效的修正案第十五条第一款：“合众国或任何一州不得因种族、肤色或以前的奴隶身份而否认或剥夺合众国公民的选举权。”这是有色人种和白人同享政治民主。

　　二、1920年批准生效的修正案第十九条：“合众国或任何一州不得因性别而否认或剥夺合众国公民的选举权。”这是女性和男性同享政治民主。

　　三、1964年批准生效的修正案第二十四条：“合众国或任何一州不得以未缴纳人头税或其他税款为理由，否认或剥夺合众国公民……的选举权。” 这是不同身份的人同享政治民主。

　　四、1971年批准生效的修正案第二十六条：“合众国或任何一州不得因年龄而否认或剥夺已满18岁或18岁以上合众国公民的选举权。”由此可见，民主是一个扩展程序。在宪法修正案的推动下，除年龄因素外，美国业已实现了不分人种、性别、身份和宗教信仰的普选民主。

　　在宪政框架下推进民主，正如在宪政框架下制约民主；宪政不断扩大民主的权利，同时又制约着民主的权力。它既兑现了公民的政治平等，又不让政府的权力恣意任行。这就是宪政与民主的关系，由此构成的政治秩序可以名之为“立宪民主制”。正如美国宪政学者斯科特·戈登所言：“立宪民主制，即大众享有对国家事务的政治参与权利，同时国家的权力又受到有效制约的政治体系。”

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