能级管理典型案例研究
能级管理改革：案例研究与社会意义 南京市地方税务局 从1998年底提出在全系统实行能级管理改革。经过4年多的努力，南京市地税局已经 成功地在系统全体干部中实行了能级管理，并受到了国家税务总局和上级组织人事部门 的高度关注。国家税务总局《税务简报》、《光明日报》、《工人日报》、《北京日报》先后介 绍了南京市地税局能级管理改革。 本文拟在分析南京市地税局能级管理改革过程的基础上，揭示一些对于人力资源管 理和干部人事制度改革具有普遍指导意义的经验。 一、能级管理改革历程 1996年4月，南京市地税局率先在南京市实行科级领导干部竞争上岗，1997年实行处 （分局）长助理竞争上岗。到1998年底，领导职位资源变得十分稀缺，激励手段日趋减 少，发展动力渐趋不足，迫切需要根据地税干部的年龄结构、知识和素质结构的特点， 利用税务部门的优势，创设组织长远发展的动力机制。适应这一迫切需要，南京市地税 局提出了能级管理设想。能级管理改革大致经历了调研论证阶段、改革试点阶段、分步 推进阶段、纵深突破阶段等四个阶段： 1、调研论证阶段。1998年底，市局首次提出要试行能级制（也就是后来的能级管理 改革）。1999年上半年，市局先后赴北京、青岛和岳阳等地，调研这三市地税局实行人 员等级管理情况。1999年6月，在理性思考的基础上，依靠上级组织人事部门，征求有关 专家意见，形成了实行能级制的试点实施方案。 2、改革试点阶段。1999年7月，从城区和郊区分别选择建邺分局和雨花台分局试点 。经过制定方案、宣传发动、个人申报、复习迎考、考试考核、确定能级、总结讲评等 七个步骤，到9月底两个试点单位完成了能级管理改革试点。经过试点，能级管理的科学 性和合理性逐渐为广大干部所认识和理解。 3、分步推进阶段。2000年3月，完成对城郊12个分局的849名干部的能级测评。200 0年6月，完成对市局机关及县局的331名干部的能级测评。 4、纵深突破阶段。2001年3月起，在鼓楼、栖霞和雨花台分局推行按能上岗试点,随 后推广到各分局、县局。5月，完成处级干部能级测评，能级管理改革突破最后难点，在 整合中继续向纵深推进。在这一阶段，对能级管理改革经验进行了较为系统的总结，能 级管理改革经验初步上升到知识层次。 二、能级管理改革的内容和特点 能级管理改革不同于一般的单项改革，而是一项围绕能力管理而展开的综合改革， 涉及到人力资源管理的各个方面，并与其他配套制度共同形成一个关于人力资源管理的 完整体系。 （一）能级管理改革的内容 按照能本管理的思想，设计了能级管理制度。这一制度是根据国家公务员管理规定 ，通过建立科学合理的评价体系，对税务人员的岗位能力进行评定分级，据此决定其使 用、责任和待遇的一种管理制度。其核心是《南京市地方税务局能级管理暂行规定》，共 6章,36条，主要包括以下几个方面内容： 1、明确能力内涵。能级管理所指的能力，特指履行岗位职责所需要的能力，包含三 个层次的内涵：首先是指知识水平和知识结构。这里的知识，是从广义上定义的知识， 既包括显性知识，也包括隐性知识。知识水平和知识结构从纵向和横向两个角度规定了 能力的内涵，既是能力的标志，也是能力的核心。其次是指以情感、意志为主要成分的 非理性因素。非理性因素是主体能动性的表现，是能力结构中的动力因素，是个人排除 外界干扰、争取目的实现的重要源泉所在。第三是指人本身的自然力。人本身的自然力 ，是体力发动的物质载体和主体感知、思维功能的物质基础。在能级管理实践中，往往 把个人具备履行岗位所需要的自然力作为假定的前提，并假设所有人具备相同的自然力 ，而不去考察各人自然力的差异。 2、确认能力范围。在明确能力内涵的基础上，按照组织和个人双重需要的原则，确 认能力范围。能级管理从岗位能力这一界定出发，把地税干部所具有的能力划分两类： 一是公共能力，即从事税务工作所必须具备的最基本能力。在实践中，通过岗位综合知 识来界定。另一是专业能力，即从事某一类别岗位所必须具备的特殊能力。在实践中， 通过岗位专业知识来界定。由于人的能力由多个方面所构成，有许多能力并不是从事税 务工作所必须的，因此，每个人只有一部分能力得到组织确认。 3、划分能力类别。根据履行岗位职责所需要的能力性质不同，将能力划分为不同的 类别。在能级管理实践中，通过划分工作岗位类别的办法来划分能力类别。从理论上讲 ，能力类别划分越细，越能准确反映某一岗位所需要的能力，越能反映该岗位干部能力 的实际情况。但是，能力类别划分过细，将会给后期的能力测试带来困难，也不利于干 部综合能力的培养。因此，必须把握好能力划分类别的粗细程度。在能级管理实践中， 将全系统的工作岗位划分为四类，即行政管理类、稽查业务类、征管业务类、计算机信 息类，并将各个具体岗位归入以上四个大类。 4、确立测评体系。测评体系主要包括能力测试与能力考核两部分，所占比重为6： 4。能力测试包括笔试、模拟操作测试、结构化面试和文件筐测试；能力考核包括民主测 评、组织考核和专业资历评定。 5、组织能级测评。按照设计的测评体系分步实施。在测试方式下，首先确定考试的 知识点，再采用笔试和结构化面试等多种方法进行考试。在考核方式下，采用组织考核 、民主测评和专业资历考核等三种方式。最后将测试与考核的结果按照比例折算为能力 测评总分，作为能级评定的依据。 6、划分能力等级。根据一定标准，把能力划分为不同等级，简称为能级。要指出的是， 能级中所称的能力是综合能力，而不是单项能力。在能级管理实践中，将能力划分为六 个等级，从低到高分别为一至六级。能级划分后，要相应提出不同能级所应具备的条件 和要求。 7、确定能级津贴。不同能级的干部，应该享受不同的报酬待遇，高能级干部获得高报酬 ，低能级干部获得低报酬。能级管理实践中，把与能级高低相应的报酬称为能级津贴。 能级津贴实际上是对干部过去能力和过去工作业绩的肯定。各个能级之间的能级津贴应 保持合理差距。 8、按能配置干部。在岗位评价的基础上，将不同能级的干部安排到适应其能力特点和能 级高低的岗位上。由于岗位的有限性和干部的有限性，任何一个岗位都难以找到完全合 适的干部，任何一个干部也都难以找到完全合适的岗位，因此，岗位与干部难以达到完 全匹配，只能达到相对匹配。在考虑干部与岗位的匹配关系时，要充分考虑不同干部对 能级匹配程度的要求。在能级管理实践中，对一般岗位实行按能上岗，对领导岗位实行 竞争上岗。 9、考核能力发挥。从理论上讲，在相同努力程度下，对于同一项工作，高能级干部的完 成水平应高于低能级（当然，这里面有一个岗位问题，还有一个工作性质问题），因此 ，对于同样的工作水平应区别干部能级不同，适用不同的考核标准，对高能级干部应适 用更高的考核标准，对低能级干部适用更低的考核标准。在实践中，通过增强高能级干 部工作岗位难度，而降低低能级干部工作岗位难度的办法，简接地解决了不同能级适用 于不同考核标准问题。 10、开发干部能力。根据干部的不同特点采用不同的教育培训方式，选择不同的教育培 训内容，确定不同的教育培训重点，采用不同的教育培训方法，有针对性地开发干部能 力。开发干部能力的重点是挖掘干部潜能。 （二）能级管理改革的特点 能级管理改革在制度创新、管理范围、实施力度等方面均有所突破，集中体现在以 下几方面的特点： 1、理念先进。倡导能力本位理念，按照能力本位理念设计能级管理改革思路和管理 制度，把能力本位理念贯穿到能级管理改革过程始终。 2、动态管理。以四年作为一个评定周期，间隔两年安排一次轮中能级申报评定，对 全体干部能级进行重新评定，打破能级评定终身制，激励干部不断学习、不断进取，不 断提高自身素质，有效解决了动力机制不足的问题。 3、量化测评。按照组织和个人的“双重需要”确定有效能力，采取考试加考核的方法 建立能力测评体系，全面、客观、量化地评定干部能力等级。 4、能级匹配。按照能级匹配原理的要求，合理安排各个能级的人数比例，尤其是控 制高能级的比例，使各个能级之间形成合理的匹配关系。 5、能岗匹配。在能级评定的基础上，科学分析岗位能力要求，按照“不同能级者高 能级优先、相同能级者能力倾向相似优先”的原则和“自主择岗、双向选择、组织确定”的 方法实行按能上岗，有效解决人力资源的优化配置问题。 6、能绩取酬。在分配制度上，完善三级岗位责任制考核体系，凭个人能力和工作业 绩，高能多得，多劳多得，将干部的岗位、能级、工作业绩和干部的个人待遇挂钩，打 破了分配上的平均主义。 7、分类培训。通过能级评定，发现干部能力中的不足，有针对性地分类加强干部的 后续培养。包括：通过综合性教育培训提高人的全面能力；按组织发展需要有意识、有 目的地培养专门能力；在机制上促使干部根据个人发展需要自觉地长期开发和提升能力 。 8、覆盖全局。以往干部人事制度改革往往只涉及一部分人，总是有一部分人没有纳 入改革范围。能级管理改革是一项全面性的改革，将全体地税干部都纳入改革范围。 三、能级管理改革的实际效果 能级管理改革初步实现了“四个创新”： （一）初步实现了管理理念创新。能级管理提倡能力本位的管理理念，把能力作为 管理的根本价值追求和根本立足点，突出个人能力在自我发展和组织目标实现中的重要 作用。能力本位理念有力地冲击了“官本位”、“权本位”、“钱本位”等传统价值观念，使 广大干部初步走出了传统价值观念的樊篱。现在，依靠能力赢得竞争实力、依靠能力实 现自我价值和组织目标的理念正逐步深入人心，以刻苦学习提高能力、以勤奋敬业发挥 能力、以出色业绩证明能力的认识正在形成。全系统报考会计师、经济师、注册税务师 和注册会计师的人数不断增加，参加各类学历考试、技能考试的人数也不断增多。 （二）初步实现了管理制度创新。在能本理念指导下设计出来的能级管理制度，具 有与以往干部人事制度明显不同的内容和特征，使人力资源管理制度在改革中得到了创 新，突出表现在两个方面：一是人力资源配置制度的创新。能级管理制度按照“能者有其 位”的思想，打破人情原则、关系原则，按照能力高低选人用人。在对全体干部的能级进 行科学测评的基础上，能级管理制度规定，一定职级的干部必须达到相应的能级，并实 行竞争上岗和任前公示，初步实现了开放式选人。对一般干部，实行按能上岗，即按其 能级类别和能级高低配置到不同性质、不同难度的工作岗位上，初步实现了能力与岗位 的匹配，提高人力资源的配置效率。二是人力资源报酬制度的创新。能级管理制度规定 ，不同能级的干部享有的不同能级津贴，不同性质、不同难度的工作岗位对应不同的奖 金系数，在工资外收入上初步实现了“按能级分配”，打破了收入分配上的平均主义。 （三）初步实现了管理机制创新。能级管理改革把机制创新作为巩固能级管理改革 成果，推进能级管理改革进程的重要措施。能级管理改革使管理机制在以下三个方面得 到了创新： 1、能力建设机制创新。能级管理改革的根本目的就是要提高全体地税干部的能力， 因此，能级管理制度将能力建设贯穿于能力发现、能力使用和能力开发等各个环节，实 现了人力资源能力建设机制的创新。 2、组织学习机制创新。实行能级管理改革的过程，就是组织学习的过程，也是组织 学习机制创新的过程。能级管理改革使南京市地税局形成了较为完善的组织学习过程模 式。按照组织学习理论，组织学习大致包括四个过程，即发现、发明、执行、推广等。 在能级管理改革中，组织学习经过了七个阶段，即发现问题、理性分析、提出方案、试 点实施、分步推进、理性总结、社会推广等。发现问题相当于组织学习理论中的学习过 程，理性分析、提出方案相当于组织学习理论中的发明过程，试点实施、分步推进相当 于组织学习理论中的执行过程，理性总结、社会推广相当于组织学习理论中的推广过程 。目前，能级管理改革正处于新一轮组织学习循环的起点上。 能级管理改革使南京市地税局初步实现了组织学习方式的创新。组织学习方式由单 环学习转向双环学习、三环学习，由适应型学习转向原创型学习，由维持型学习转向变 革型学习，由学习如何做转向学习为什么。单环学习，就是指在组织规范与目标本身不 变的前提下进行的学习过程。双环学习，就是指重新评价组织目标的本质、价值和基本 假设的学习过程。三环学习，就是指对学习过程、学习方式本身进行改进的过程。 单环学习 双环学习 （说明：1表示感知、监测环境的变化；2表...
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