汽车工业政策链影响因素初探
汽车工业政策链影响因素初探 2003-10-27 一、我国汽车工业政策链分析 　　汽车工业政策是涉及汽车研发、生产、销售和消费多个环节，政府、企业、消费者 多个行为主体，金融、保险、税收、环保多个部门，宏观、中观和微观多个层面的政策 体系。汽车工业政策在很大程度上主导了我国汽车工业的发展方向，对汽车工业发展产 生了深远而巨大的影响。 　　研究政策对产业发展的作用机理和后果影响，单纯地讨论某一政策可能带有的意义 并不是很大。这是因为，产业政策是一较为完善的政策体系，受多项相关政策的支撑， 彼此间相互影响、互为关联，从而构成了一个错综复杂的政策因素影响链。所以研究产 业政策的首要任务是要理清政策因素间的作用关系。 　　与汽车企业关系密切的相关政策是：汽车准入认证制度、产业政策、消费政策、税 收政策、金融政策、汽车质量法规、保险政策、WTO规则、投资政策、联合重组政策、环 境保护政策、地方性法律法规、汽车召回制和汽车安全法规等。下面就这些政策相互影 响的各种因素进行定性分析。 　　1.汽车准入认证制度 　　汽车准入认证制度是政府为保护消费者利益、保护环境、保护国家安全而依照法律 法规实施的一种汽车合格评审制度。我国在2003年5月1日对车辆产品认证实施监督。它 主要以整车碰撞试验来评价汽车的安全性能，以尾气排放是否达到规定指标来确定汽车 产品能否进入市场。 　　根据国际惯例，实施产品认证制度应有相关的法律依据。美国汽车企.业自我认证 制度以4个汽车法规为标准：(1)《汽车保用法》：将质量否决权交给车主，由于质量低劣 而造成的损失由汽车公司承担，将汽车质量和汽车公司的利益挂钩。(2)《汽车召回法》： 美国公路安全局是法定的汽车事故统计单位，其根据车祸统计数据、民间质量协会提供 的相关资料以及企业自己提出的安全问题来对质量缺陷产品提出召回要求。(3)《汽车平 均油耗法》：能源部规定了各汽车公司家用汽车的平均油耗，超过相关规定政府将给以处 罚，这条法规能够促使汽车制造商不断地改进设计、降低油耗和由于汽车排放带来的环 境污染。(4)《空气清洁法》：美国按各州汽车密度规定了宽严不等的排气控制标准。以上 法规构成了进入美国汽车行业的最基本要求。 　　目前，我国有关汽车的法律法规建设还处在起步阶段，汽车准入认证的相关法规不 很完善，国家将逐渐完善对汽车生产的准入管理。而综合和借鉴国内外汽车准入的相关 法规，例如安全法规、质量法规等是建立我国汽车准入认证制度的前提。 　　2.汽车产业政策 　　汽车产业政策是国家为加强和改善宏观调控，进行资源长期合理配置，为发展汽车 工业而制定实施的法律法规及政策。它在整个汽车工业的政策体系中起着主导作用，是 制定其它相关政策的基础。政府的政策取向将在很大程度上决定未来一定时期中国汽车 工业的发展方向与格局。在《汽车工业产业政策》实施近10年的今天，《汽车工业产业政策 》将要根据国内外汽车工业的发展变化进行修正，国家将在近期制定和颁布新的《汽车工 业产业发展政策》。 　　值得我国学习和借鉴的是韩国政府在汽车工业发展过程中制定的产业政策。韩国是 世界上推行汽车工业政策较多且汽车工业发展较好的国家之一。为提高韩国汽车工业的 规模经济水平和世界竞争力，1980年韩国政府推出“汽车产业大联合”决议，引导汽车产 业走专业化大生产的道路。在资金方面，政府除了以贷款担保、贷款贴息等方式帮助企 业获得更多的资金，还创造了相对完善的资本市场环境，以利于企业扩大直接融资渠道 ，鼓励企业利用国际证券市场引进外资。在此推动下，韩国现代、大宇等主要汽车公司 生产规模迅速扩张，规模经济水平和技术水平明显提高，世界竞争力也开始形成。 　　结合我国汽车工业的实际情况，国家一方面可以通过制定与之相应的汽车消费政策 体现政府产业政策的意图；另一方面可以通过制定投资政策，联合重组政策等使企业的 组织结构达到相应优化、布局合理。汽车产业政策作为国家发展汽车工业的战略性政策 ，必须做到使地方政府和中央的统一规划保持一致。 　　3.汽车消费政策 　　汽车消费政策是国家调控汽车市场的重要手段之一。从大的方面讲它涉及到产业政 策，同时也涉及到汽车购买、保有、使用等诸多方面的问题，与多种相关政策有关。 　　汽车作为一种特殊商品，目前我国还没有像其它产品那样有质量“三包”的规定，严 格的质量法规既是保护厂商声誉又是保护消费者合法权益的有效手段，同时也可体现政 府鼓励消费的意图。 　　税收是调节汽车消费的有效杠杆。在汽车工业发展的初期，一个国家国内汽车消费 市场尚不成熟，世界各主要发达国家几乎都对所有车型采取“鼓励购买，鼓励使用”的政 策，对汽车税费征收较少；但是当汽车消费进入成熟甚至有些“过热”阶段时，政府则开 始逐步增加汽车税费项目，体现“鼓励购买，节省使用”的调控指导思想。虽然我国汽车 工业尚处于发展的前期阶段，但国外这一消费政策值得我国借鉴。 　　汽车金融信贷政策也与消费政策息息相关。目前，我国汽车金融信贷主要以商业银 行和汽车企业的财务公司向汽车消费者发放贷款为主，这两种方式由于能有效地分担消 费者在购车过程中的资金压力而成为促进汽车消费的重要手段。 　　汽车保险是集中社会力量分担消费者在汽车使用过程中的风险。随着消费者理性消 费的成熟，汽车安全将越来越受到重视，汽车保险将愈来愈重要。 　　4.汽车质量法规 　　汽车质量法规是保护消费者合法利益，规避汽车制造企业短期市场行为，增强汽车 企业竞争力的有力武器。我国汽车产品整体质量提高相对较慢，一个重要的原因就是汽 车企业对汽车质量低劣而给消费者带来的不便或伤害承担的责任较小。 　　美国的汽车质量的法规，即著名的汽车保用法用3个条件来规范汽车的质量和汽车 公司的义务：一是新车在保证期内或是在一定里程内，1年或19200公里、2年或38400公 里进行质量保证(与我国现行的保修期规定类似)；二是统计出现故障次数对其质量进行 评价，以修理单据为证，各州有所不同；三是统计限定由于故障或修理使该车停用的累 计工作日天数。符合第一、二条或是第一、三条，车主就有权申请退款、换车或要回支 付的修理费。有严格的法律规范做保证，使美国汽车产品质量在汽车保用法实施不到10 年内得到显著的提高。 　　把汽车的质量权交给车主，不但会使企业自觉地提高汽车产品质量，同时也是提高 整个行业质量的关键。结合我国汽车行业法规的实际情况，对汽车产品质量的全面把握 应该是实行汽车安全法规和汽车召回制度。 　　5.汽车召回制度 　　召回制度是汽车生产和消费大国政府依法对机动车辆实施管理的制度之一，也是市 场竞争和严格的法律制度下的产物。早在20世纪70年代前后，美国、日本和欧洲各国就 实行了汽车召回制度，若发现有批量汽车产品存在质量问题并有可能对消费者造成伤害 时，企业就有义务将这些汽车产品召回。召回制度以相应的汽车安全法规和公平公正的 认证制度为依据，而认证制度又是建立在相关的汽车产品质量法律基础上。实施汽车召 回制度的国家同时制定了一系列法律法规作为支撑，并授权有关部门对缺陷汽车进行管 理。因此，汽车安全法规和汽车的质量法规是实行汽车召回制度的前提，而汽车召回制 度又是实行汽车准入认证制度的前提。 　　6.汽车安全法规 　　汽车安全法规是通过严格的正面和侧面撞击来反映假人伤害程度的高低的一种法规 。伤害程度越低，汽车的安全性能越好。中国的汽车安全法规正在与国际现行汽车安全 标准接轨。有关资料显示，虽然我国汽车的保有量只占世界的1.58%，但是由于车祸死亡 的人数却占到世界的14.3%。而美国在没有颁布汽车安全法规前的1996年，交通死亡人数 为50894人，实施安全法规后，2000年交通死亡人数降到41821人。在这一时期，致命交 通事故率降低了18%，而汽车数量及驾驶员人数增加1倍。由此可见，实行严格的安全法 规，不仅能有效避免消费者因汽车本身的原因受到人身伤害，同时可以促使制造商更加 关注产品质量，改进设计和生产。而且汽车安全法规也是制定其它相关政策(汽车准入认 证、汽车质量法规、汽车召回制)的基础。 　　7.WTO规则 　　我国现行汽车产业政策不能完全适应WTO规则的要求，随着全球化趋势的加剧，WT O规则将是我国汽车工业所面临的国际环境政策因素。目前，WTO对我国汽车工业的影响 主要表现在关税下降、投资和投资政策、零部件国产化和汽车服务贸易等方面。对渴望 融入世界汽车工业的中国汽车工业来说，WTO规则将对目前政府制定各项汽车工业政策起 到参照作用。因此，它将影响我国的汽车产业政策。 　　8.税收政策 　　税收政策具有两面性，在消费者和汽车产业间很难找到一个平衡点。税收是国家财 政收入的主要源泉。高税收能增加财政收入，但又会抑制消费。因此，要将税收政策和 环保政策相联系，根据排气量的大小征收不同的税。 　　二、政策链影响层次结构 　　根据对以上各项主要政策因素的定性分析，发现这些政策因素相互交叉、互为关联 ，更多的则表现为影响因素间复杂的递接政策因素链。从整体上把握政策因素的作用机 理，梳理政策因素的作用层次，可以发现其作用关系有以下几点： 　　第一，有一条政策因素作用的主链贯穿于整个政策因素的作用过程。这就是：WTO 规则影响产业政策，产业政策影响消费政策，消费政策影响税收政策，税收政策又与环 境保护政策相关。 　　第二，由于消费政策涉及面较广，它影响着汽车质量法规和汽车安全法规，而这两 个法规又同时影响汽车准入认证，并在此基础上产生汽车召回制。 　　第三，金融政策、保险政策、投资政策、联合重组政策、环境保护政策和地方性法 律法规更多地是对汽车企业和消费者产生直接的影响，政府政策的意向会在汽车企业或 消费者之中掀起波澜，但其作用是有限的或限于表面的。 　　通过以上3点分析，围绕政策因素主链的作用，把影响我国汽车工业的政策因素大致 分为4个层次。 　　这4个层次的政策因素对汽车工业的影响及其相互关系为： 　　表层政策因素影响为最直接的金融政策、保险政策、投资政策、企业重组政策、环 境保护政策和地方性法律法规。 　　中层政策因素影响为具有双向调节作用的税收政策和既保护消费者利益又有利于规 范整个汽车行业的召回制。 　　深层政策因素影响可以分为二个层次：一是能增强汽车行业竞争力的汽车质量法规 和保护消费者和行人安全的汽车安全法规。二是消费者最渴望出台的汽车消费政策和从 汽车产品生产开始就能给予充分竞争机会的汽车准入认证。 　　根基层政策因素影响是关系我国汽车工业发展战略的汽车产业政策以及WTO规则， 这是影响我国汽车工业发展的最根本政策。 　　三、建立和完善我国汽车工业相关政策 　　从以上分析可知，影响我国汽车工业发展的诸多政策的影响层次是不一样的，根据 影响层次的不同而及时调整这些政策也就成了当前政府最要紧的事。随着WTO的相关规则 的逐渐进入和经济全球化的到来，法律将成为规范和约束人们社会生活的准绳。在发达 国家，政府管理汽车行业有两条标准：第一条是标准法规来做衡量标准。例如，欧盟对 上汽车项目的法规有113项，凡是能达到这113项要求的都可以上汽车项目，但能满足这 些要求绝非轻而易举的事；第二条就是召回制度。 　　我国有关汽车的各项政策法规正在建立和完善之中，从一项政策的制定、调整到政 策的实施并产生相关的有效监督是一个渐进的过程。而在这个过程中，政府必须分清主 次，抓主要矛盾和关键政策因素。如果采用从表层到中层再到深层的方式，政策则可能 治标而不治本；采用从深层到中层再到表层的方法，可以从根本上改变我国汽车工业发 展中的政策因素影响状况。 作者：冯彬 余晓钟　来源：《汽车工业研究》2003年第9期
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