提高政府资本性支出效率
提高政府资本性支出效率 中华财会网(www.e521.com) 2003-11-10 　　目前我国的政府资本性支出效率因存在着较大的改进空间而未进入理想状态。从部 分市场经济国家和地区的政府资本性支出效率状态来看，他们的结果却是比较理想的， 如新加坡、香港等。尽管国情、地情不一，但他们为确保较高的政府资本性支出效率而 建立的原则、规则、制度以及技术手段等，均能为我们提供借鉴和参考。当然，我国也 不是所有地方的政府资本性支出效率都低下，以温州为代表的一些地区就比较高，石家 庄、青岛、深圳等市在改善社会公益性项目投资体制方面也取得了初步成效。这表明， 以制度创新可以提高政府资本性支出效率。 　　石家庄行政事业单位项目建设管理中心，作为代表政府投资的法人主体和管理机构 ，凡是以财政资金为主的行政事业单位建设项目，都由该中心按照项目法人责任制的办 法，实行建设期间的法人代理，负责从项目筹建到交付使用的全部过程管理。该中心有 一套严密的工作制度，包括招标、评标两条线的招投标制度；两核一审的审计制度，审 计范围包括设计概算、工程预算和决算；双重监理制度，分别由该中心和监控公司进驻 施工现场，有效地实行工程投资、质量、进度三控制。青岛市从1997年开始，市财政投 资项目试行代建制。代建制的原则是将项目建设单位与项目使用单位分离，通过招标方 式选择第三者（代建单位），按照计划批准的规模、标准和内容组织建设，竣工后交给 使用单位。深圳市早在1993就成立华伦投资咨询公司，专门负责对政府投资项目的概预 算进行跟踪审计。几年来，深圳市计划局授权华伦投资咨询公司跟踪审计政府投资的17 个项目，报审工程造价7.96亿元，审核后为6.89亿元，核减1.07亿元，核减率达到13.5 %。这种做法对克服普遍存在的虚报工程造价现象，起到了明显的作用。这些地方的做法 对于健全政府财政投资项目的风险约束机制、强化投资主体责任、控制项目投资和工程 质量、提高资金的利用效益都起到了积极的作用，进而为我们提高整个政府资本性支出 效率提供了实证支持和经验来源。 　　以制度创新提高政府资本性支出效率，就技术性因素而言，可以通过学习国外的做 法，引入市场机制，通过总结实践经验，使支出的管理技术不断提高，而且技术性因素 本身也是要不断发展的。但制度性因素则不然，自发的制度变迁不仅需要有制度变迁主 体持之以恒地推进创新，而且变革的速度也比较缓慢，因此，必须通过有意识的、主动 的制度创新，使资本性支出的效率得到提高。 　　调整政府投资领域，优化支出结构 　　帕累托效率的一个隐含前提是政府的职能必须是比较清晰和独立的，政府与市场的 分工也是比较明确的，尽管在政府的具体运作上也可以采用市场机制，市场内部也有非 市场机制，但政府和市场各自的中心职责和行动目标是不同的。据此，政府的支出范围 就必须围绕政府的职能展开，只有这样才符合帕累托效率的要求。于是，我们便可提出 调整现有政府资本性支出范围、优化政府资本性支出结构的思路。具体到政府资本性支 出，按照市场改革的要求，其支出范围应主要集中在农业、基础设施、国民经济的支柱 产业、教育和环境保护等几个方面。 　　除上述重要领域外，政府在一般的竞争性领域的投资都应该收缩，甚至停止，有所 不为方能有所为。不过，值得一提的是，政府投资领域的调整必须同国有企业的改革相 配套，也就是说国有企业的改革必须跟上，因为增量的变动要与存量的变动相互协调。 　　当然，这里还有与政府资本性支出范围的调整联系密切的政府公共支出结构优化问 题。公共财政支出结构的优化主要指经常性支出结构的优化，经常性支出的结构如果没 有实现优化，其消极影响必然会波及资本性支出。我国当前经常性支出存在的最大问题 是支出规模过大，其原因是政府机构和人员规模膨胀，同时因改革不到位，规模庞大的 事业单位也由财政“养活”，迫使财政的经常性支出不断膨胀。因此，必须在近年强力推 进机构改革，坚决缩减政府机构的人员。 　　完善资本性支出控制制度 　　政府资本性支出的X效率[所谓X效率，它代表的是来源不明的非配置效率（罗杰 226;弗朗茨，1993年）。如果这种效率存在，就称之为X效率，如果不存在，则称之为X 低效率。X效率最早是由美国经济学家哈维-莱宾斯坦（Harvey Leibenstein）于1966年提出来的，这个理论的提出完全是一种观察的结果]要求政府支 出的成本最小化，但成本最小化的含义和要求是丰富的。X效率的成本最小化并不单纯是 成本的低廉，它是要求在保证最终支出质量与速度条件下的成本最小化，最终支出质量 要求公共商品必须是能满足消费者需求的，不能是“豆腐渣”工程或技术含量低的落后工 程。公共商品的生产速度也是要被考虑的因素，因为时间成本也是一种成本，所以X效率 的是包含着金钱成本与时间成本最小化效率。当然，X效率的实现并不是自发的，X效率 的实现必须要以一系列的完备制度作保证。 　　发达国家为了保证政府资本性支出的X效率，基本上都建立了严格的政府资本性支出 的监督管理制度。在欧盟国家中，法国的监管制度是比较有影响的，经过几个世纪的发 展，法国对政府资本性支出的监管已经形成了以议会宏观监督、经济财政部日常业务监 督、审计法院事后监督为主体的分工明确、相互协调、组织严密的财政监督体系。法国 政府对公共工程进行监管主要在于：议会对公共工程立项的监督，财政监察专员对公共 工程招标的监督，公共会计对公共工程款项拨付时的监督，国家监察员和国家市场专门 委员会对公共工程的实施和资金使用的监督和审计法院对公共工程竣工验收的事后监督 。 　　我国长期的计划经济使人们缺乏效率意识，政府资本性支出尤其如此。这不仅有产 权方面的原因，也有社会监督力量不够、政府难以自己监督自己的原因，更为主要的是 政府的经济活动往往服从于政治的需要，而政治的需要又是较少考虑效率的。因此，必 须大胆借鉴和学习国外的做法，“洋为中用”，建立起我国的政府资本性支出控制制度， 即：突出对整个支出过程进行全方位、全过程的监督管理的原则；强化法律和制度约束 ，贯彻谁投资、谁负责、谁受益（间接受益）的原则；科学地引进市场机制的原则；动 员社会力量，强化社会监督的原则。同时，要相应的建立规范的政府投资可行性论证制 度，加强对项目建设过程的监控，实施政府采购制度，实施投资项目的验收制度和后评 价制度。 　　改革政府预算管理制度 　　政府资本性支出低效率也是预算管理不完善的表现。政府的预算管理活动实际上是 财政活动的核心，政府如果希望财政活动的结果使民众满意，就必须使预算管理活动更 加科学和规范化。同理，如果希望提高我国政府资本性支出的效率，就必须对我国的预 算管理制度进行完善和创新。而要做到这一点，就必须调整预算年度的预算周期，将国 家预算更加全面化和透明化，改进预算编制方法。 　　完善公共选择制度 　　公共选择是将预算草案上升到法律文件的关键环节，也是一个协调和综合不同地区 、不同部门、不同阶层利益的过程。在公共选择过程中，民主体现得越透彻，公共选择 的结果就越能符合大多数人的要求。针对公共选择存在的诸多问题，应该相应完善一系 列制度来确保民主的贯彻，尤其完善人民代表资格的选择制度，创造条件使人民代表能 够充分了解国家预算的信息，强化人民代表大会对政府预算执行的监督和制约力度。 　　创新财政体制 　　由于我国现行分税制不利于政府资本性支出效率的保持和提高，为此，应认真做好 以下几点：一是重新认识和确定中央政府与地方政府的职能；二是规范中央政府与地方 政府之间的“游戏”规则；三是强化中央政府的监督和地方民主监督。 　　推进国有企业改革 　　国有企业改革是推进市场经济的关键，无论是哪一方面的改革，最后几乎都要落到 国有企业的改革上来，比如投资体制改革、财政体制改革、金融体制改革和外贸体制改 革等，都绕不过国企改革这一关。政府资本性支出效率的提高同样也绕不过国有企业改 革这一关。我国目前政府资本性支出按经济性质可以划分为盈利性投资、基础性投资和 公益性投资（生产公共商品）三部分，其中前两项投资都是针对国有企业的。国有企业 投资的效率直接关系到政府资本性支出的整体效率，而事实上我国国有企业的效率又低 于非国有经济的效率。所以要提高政府资本性支出的效率，就必须在调整国有企业的经 济布局和数量、改革政府与企业之间的关系、完善相关的配套改革等方面大力推进国有 企业改革，促进国有企业经济的稳定、持续增长。 　　强化依法理财的环境建设 　　依法理财是我国政府财政活动的一个重要准则和要求。我国政府资本性支出效率低 下的原因可以归咎为许多方面，但根本的一条是政府的资本性支出活动没有真正做到依 法理财。法律是人民意志的体现，也是人民利益的体现，政府如果按照法律从事一切活 动，人民的利益和要求就会得到较为充分的实现和满足。可以说，提高政府资本性支出 效率的过程也是政府彻底贯彻依法理财的过程。反过来，我国政府资本性支出效率低下 ，在很大程度上也说明了政府尚未很好坚持依法理财。实施依法理财，首先是要有良好 的思想和意识形态环境；其次是充分发挥作为权力机关的人民代表大会在依法理财方面 的监督和制约作用；第三是建立政府失误与违法的惩戒机制；第四是发展社会民主。
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