北京市代建制管理存在的问题和改革意见(陈向维)
关于北京市政府投资项目代建制管理存在的问题和改革意见 2004-07-28　中国公路网　北京首建招标有限公司总经理 陈向维 　　政府投资建设项目代建制是将政府投资无收益建设项目的建设单位与使用单位分离 ，委托具有相应资质的代建人对建设项目进行建设管理的行为。 　　我们认为：代建制的实质是建设工程的专业化管理，从而提高政府投资建设项目的 建设管理水平和政府投资效益。 　　政府投资项目实行代建制，是一项带有探索性的工作，基本的思路是正确的，但具 体操作上遇到较多问题，如代建人的法律地位（即相关政府职能部门对代建人地位的认 可），由此涉及到代建项目建设过程中三方（即投资人、代建人和使用人）的职责划分 ，代建人性质的认定（即选择什么类型的人和资质类别划定）、代建项目类型与代建模 式的选择、代建人应承担的法律责任和责任赔偿，代建费用等。 　　现在普遍认为，代建人是指按照代建合同约定承担政府投资建设项目组织管理实施 工作的法人或组织。使用人是指项目建成后实际接收、使用、管理并拥有项目产权的法 人或组织。代建制政府投资建设项目是代建人按照国家和省市基本建设程序对项目开展 可研、评估、立项、规划、勘察、设计、监理、施工及主要设备、材料采购等担负全部 责任，并按照国家和省市相关规定实行公开招投标的项目；换句话说，政府投资项目也 需要严格按照国家现行的建设程序履行法律法规要求的基本程序。 　　北京首建招标有限公司受市计委等投资人的委托，一年间开展了3- 4项代建人招标和其中1项的前期代理人的工作，经过不断的实践和摸索，代建工作取得 了成绩，积极的一面是显著的，但不论投资人还是代建人在工作中也存在疑虑和争议， 社会各方面对代建工作反映也不同。本文主要对实践中存在的问题和进一步作好代建制 管理工作的几点意见阐述如下，供商榷。 　　一、关于代建人的法律地位 　　实践过程中，代建人履行职责的法律环境尚不健全，也就是说，在国家基本建设程 序中没有法律授予的地位，因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门 ，如规委、建委、环保、消防、质检等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，虽 然各方面已经给予了一些变通和处理方式，但实际上仍必须是使用人（即传统上的建设 方）出面进行各项手续办理，尽管按照原来的设想，建设方给予了代建人授权（在上报 的代建制管理办法中设计了《授权书》）。 　　从法理上讲，任何一个法人承担了合同约定的责任和义务，必须给予与履行责任相 对应的权力，否则合同只是一种形式，或者说是无实际意义的，当前的问题是代建合同 上约定的权力超越了国家法律法规所能给予的。 　　因此，政府应尽快出台明确代建人在国家基本建设程序中作为建设方地位的法律性 文件。这个文件至少包括以下条款和内容： 　　1、 以法律的名义定义什么是代建人，使之成为独立承担责任的法人。 　　2、 代建人在基本建设过程中是代表投资人的利益的，因此在项目建设过程中，是 实际意义上的业主，需给予办理立项、规划许可和开工许可等的权利。注意不要界定为 “项目组织和协调者”的角色。 　　3、 给予申报竣工验收的资格，而不是“组织项目的竣工验收”等提法。 　　4、 必须明确代建人在建设工程政府通过验收前，一切风险自担。 　　二、关于代建人性质的认定和选择 　　选择什么类型或选择具有什么资质类别的法人机构来作代建人，按照国家目前可从 事类似代建工作的法人机构，现在看，基本上分为两大类：一是管理咨询类公司，包括 工程咨询、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等；二是工程施工总包类公司 ，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司、国有资产经营公司等。 　　根据政府投资代建工程当前的要求，不论哪类公司必须具有咨询或招标或工程造价 甲级或工程总承包一级的资质，且具有建设项目全过程管理的能力或业绩。 　　如何选择代建人要结合政府投资项目的特点考虑，这个特点是：以满足使用人的合 理需求为目的；财政拨付或财政还款，无收益或少收益，投资和建设的风险相对小。 　　关于选择上述哪一类机构更适合代建工程，看法不同，争议也较大。对选择专业化 管理咨询类机构还是选择工程施工总包类机构作为代建人，有如下理由和问题，总的比 较结果是：一般应选择专业化管理咨询类机构作为代建人。 　　由于代建工作的产生是近一二年政府投资体制改革的产物，代建工作在北京和外地 都有发生，尚无较多完整的案例可以总结，但从项目管理的机理上予以论述，可能会对 代建管理工作的发展和不断完善有所帮助。所谓项目管理，国际上比较通行的定义是运 用各种专业知识、技能、手段和科学的方法去满足项目利害关系者对项目的要求。项目 利害者包括投资方、运营商（使用方）、施工总包商（可能包括设计承包）、供货商、 政府相关机构、公众、管理咨询方、其他参与服务（技术专家）等，这意味着必须对利 害各方的要求和期望加以权衡（注意各方的要求和期望常常相差很远，很难全部满足） ，如投资方的期望是投资少、收益高、工期短、质量合格；运营商的要求是满足使用和 经营的需要、运营成本低；施工总包商的期望是运用建筑技术和高效的施工管理方法， 获得丰厚的承包利润；管理咨询方的要求和期望是合理的报酬、相对宽松的工作时间表 和及时提供用于决策的信息。根据政府投资项目建设投资需满足建筑使用功能、收益基 本固定、风险小的特点，在各参与方中比较，从自身需求和管理特征方面，管理咨询方 理论上作为代建人应是较优的选择。 　　但是如由工程管理咨询类公司承担代建工作，可能有引起工程造价大幅度突破预算 的问题，这与目前报酬的计量标准有关（本文在“四、关于代建服务的取费标准”提出了 一些意见），报酬的合理性既要与工程量挂钩也要与造价控制结合，这方面需要尽快有 配套的文件，并通过代建合同进行约定。 　　另一个比较关注的问题是责任赔偿。这也是一个履约担保的问题，我们在代建制管 理暂行规定中明确，代建单位应提供10- 30%的履约保函，这实际上使管理咨询类公司基本上不具备承担代建工作的条件。管理咨 询类公司在国家工商管理制度中界定的行业责任权重一般不要求有较高的注册资本金， 超过100万元注册资本的此类公司已属较大规模和业务量的机构，这也是其行业责任和风 险的客观要求所决定的。从国内外责任风险的理论基础上讲：风险的产生是事件结果的 不确定性。不确定因素越多，风险越高，但同时事件的高收益机率也大。风险的减化和 规避有以下手段：对于高风险项目，一般的方法是合同加履约担保，且目前看还倾向双 向保函，即也需要投资方的支付保函，数额较高，一般在30%以上；常规项目或者说低风 险项目，倾向用约定的、权责对等的合同条款来约定。据了解，当前我们国家的保险业 也存在建设责任的险种，如国家已要求设计行业等为建设工程质量交纳责任险；关于咨 询管理行业的责任险尚未进行，主要考虑咨询管理行业进入保险业的市场的条件不具备 ，普遍认为管理的风险是可以通过科学决策的手段规避的。 　　例如，国内外著名的会计师事务所承担了许多特大型公司的审计、资产评估、投资 银行业务，会计师事务所的注册资本很少，而他们承担审计或评估的资产可能是他们注 册资本金的几千，甚至几万倍，虽然其中一些事务所也存在做假帐的现象，但不能抹杀 会计师事务所对建立完善的市场经济秩序、商业信用的贡献，咨询业的生存在于服务水 平和信誉，否则将会在市场中消失。利用长期从事工程项目管理，具有各类执业资质， 且经验十分丰富的社会资源，进行政府投资项目的代建管理，可以说意义重大。 　　关于代建工作的风险规避，我想可以通过针对代建人进行阶段性政府监控手段（政 府作为投资人必须承担这个职能，因为这个责任没有人可以承担）予以解决，因为目前 看来代建工作主要是针对项目的专业化管理，投资人（市计委）对项目履行监管职能， 为了提高建设效率，并使政府部门的官员从繁琐而又专业的工作中解脱出来，可以通过 阶段监管的方法进行，具体方法主要包括，1、可研报告评估，2、初步设计概算审核， 3、决算审核（代建项目决算，主要对合理节资或超资进行认定）。在初步设计所确定的 建设内容、标准和投资概算认定的基础上，明确合理节资或超资的奖罚责任。需要说明 的是事实上的超资主要是施工过程中产生的，由于通过招标产生的中标施工单位将履行 施工合同的风险责任，因此我们认为，风险是可以规避或者说建设风险可以传递，同时 客观上也使代建人在相当大的程度上履行了政府的监管职能，并且使代建人效益与自身 的风险对等地挂起钩来。 　　由管理类公司进行项目的建设管理，成功的案例资料很多，实施管理的方法和手段 也较成熟。近期的如由美国著名的工程咨询商“贝格德”公司为首的项目管理联合体，进 行的“SHELL”和中海油联合投资的惠州石油化工基地建设项目管理，建设实际投资与管理 合同约定相差-2%，专业管理效果显著。 　　三、关于代建管理的模式 　　在项目代建过程中，必须明确：市政府是建设项目的投资建设方（招标人），政府 授权发展计划委员会具体负责政府投资建设项目代建的工作，市级各有关行政主管部门 按照各自职责做好配合监督工作。 　　本文提出如下三个代建模式，供参考。 　　（1）全过程代建模式—---适用于投资规模较小或专业性强的政府项目基本程序： 　　由计委在使用人提出项目建议书后，基本确定建设的必要性。委托招标代理机构通 过公开招标选择代建人，签订投资人、代建人、使用人三方合同，明确责权利，代建人 承担项目建设工期、质量和投资的风险，节奖超罚（说明以初步设计阶段的文件为标准 ）。由代建人提出项目可行性报告，计委或委托咨询机构通过可研评估的论证，确定建 设项目的建设规模、投资水平和长远的调整规划，授权代建人办理项目立项审批等手续 ，取得投资许可证；由代建人（或由计委委托招标代理机构）通过招标选择设计单位开 展方案设计、初步设计，初步设计通过内容和概算审核，开展施工图的设计，取得项目 规划许可证和土地使用证，协助使用人办理土地征用、拆迁等手续（不建议此项工作由 代建人承担，因为它不是专业技术性工作）；通过招标选择工程监理单位，组织管理协 调施工期工程建设；通过招标选择施工单位（包括工程分包单位），履行工程施工、如 期竣工验收和交付使用的职责，负责保障工程项目在保修期内的正常使用。 　　优点： 　　突出了代建人的地位和作用，简化了三方之间的协调关系，如果代建人组织管理有 效，有利于加快建设进度和提高工程总体质量。 　　缺点： 　　建设的投资规模和水平在建设期间有可能发生较大的变更，建设投资在项目建设的 阶段和具体建设内容的分配上，由代建人负责，有可能造成工程质量的不平衡和相对缺 陷。 　　本模式需注意的问题： 　　1、要求代建人的专业水平和技术管理水平较高，目前国内尚无此类较专业的建设项 目全过程管理的单位，可选择的一般为专业咨询管理公司、具有管理资质的建筑类开发 公司，对专业性较强的工程，可选择具有施工、设计总承包资质的公司，以更好地发挥 专业化管理的水平。 　　2、须由投资人（计委）组织初步设计阶段的审查，调整和审定设计内容和设计概算 。 　　3、建议代建人不一定具有设计、监理、施工的资质，不具体参加项目具体设计、监 理、施工实施工作，以保证代建人的客观性，由投资人（计委）向代建人支付代建费用 。 　　（2）两阶段代建模式—---适用于投资规模较大的政府项目基本程序： 　　代建工作分为两个阶段。 　　第一阶段为管理代建（前期代理），第二阶段为工程代建。第一阶段由计委委托或 招标选择管理代建（前期代理）人，在使用人编制完成项目建议书的基础上，协助使用 人编制项目可行性报告，负责组织完成项目可行性报告的评估工作并通过论证，完成立 项工作。通过招标落实设计单位，完成项目方案设计、初步设计，初步设计通过内容和 概算审核，施工图设计工作，取得规划许可证和土地使用证；协助使用人完成土地征用 、拆迁等前期工作；投资人（计委）通过招标选择确定监理单位。 　　第二阶段，按照初步设计所确定的建设标准和内容、投资概算，由计委委托招标代 理机构通过公开招标选择工程代建人，并签订投资人、代建人、使用人三方合同，工程 代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险，节奖超罚。授权代建人办理项目开工申 请等手续，取得施工许可证；由工程代建人通过招标选择施工单位（包括工程分包单位 ...
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