移民：永久性地引进人才的武器

2008年10月，乌克兰政府忽然发现俄罗斯议会正在讨论的移民法案可能比军事打击更有威胁。对于决心加入北约、日渐西倾的乌克兰和格鲁吉亚来说，同为前苏联加盟国的俄罗斯已经不再是一个好兄弟和好邻居。在北京奥运期间爆发的南奥塞梯战争，暂时解决了俄罗斯和格鲁吉亚的矛盾。但是，乌克兰和俄罗斯的较量才刚刚开始，从军队使用港口基地、加入北约、天然气问题等，一直延伸到了移民问题。



俄罗斯议会表示，为了让那些漂泊在海外的俄罗斯同胞能更方便地获得俄罗斯国籍，他们准备改变获取俄罗斯国籍的法律，最大限度简化加入俄罗斯国籍的司法程序。根据新的法律草案，想要取得俄罗斯国籍，不必再满足必须在俄罗斯连续居住5年、有稳定收入以及俄语考核达标等条件，只要证明自己在俄罗斯出生，或确有俄罗斯的血缘关系，就可以立刻申请俄罗斯国籍，原苏联全体公民都是新法规的适用者。同时，俄罗斯默认双重国籍，对于这些申请者也同样适用。



不到5000万的乌克兰人口当中，通常估计有800万人适用于俄罗斯这一法律。但乌克兰“独联体研究所”所长科尔尼洛夫认为真实数字要更大，乌克兰拥有俄罗斯血统的人口实际上已经超过50%。乌克兰国家科学院人口与社会研究所副所长列巴诺娃指出，这一法律一旦实施，将造成大批乌克兰公民流向俄罗斯，整个国家将因此被挖空，因为俄罗斯的生活和收入水平都要超过乌克兰。乌克兰议员列宾娜则干脆称：“这样的立法，看上去更像为侵略做准备。”



作为回应，乌克兰总统尤先科签署命令，责成建立专项工作组起草法案，在2009年4月前向议会提交司法修改建议。要求本国公民在俄罗斯和乌克兰国籍中必须做出唯一选择，否则就是违法行为。但这并不明智，俄罗斯公民社会问题研究中心主任库利克质疑说：“新法律如何推行？使用独裁制度采用的方法，审问、罚款、司法判决、严厉惩罚？……使用行政指令的方法消除双重国籍现象是不可能的，只能采取社会经济措施，否则只会加剧两国之间的冲突。”



俄罗斯议会的回击是又起草一项为乌克兰公民发放“俄罗斯人卡片”的法案。简单地说，就是类似于港澳通行证、“台胞证”之类的证件。这一策略是使有俄罗斯血统的乌克兰人可以降低顾虑，他们可以先去俄罗斯找到工作后再申请成为俄罗斯人，而不是先放弃乌克兰国籍，https://www.qg68.cn再考虑在俄罗斯工作和生活的问题。乌克兰总统尤先科对此只能再次不满：“俄罗斯国家杜马不久前关于设立所谓的‘俄罗斯人卡片’的倡议，实际上是在为保持俄罗斯对乌克兰公民的影响而寻找更为合法的机制。”



两个国家采取的措施完全是两个极端。乌克兰是保守、被动的防御性战略，担心人口外流而禁止双重国籍。俄罗斯是积极、主动的攻击性战略，因此取消本土外俄罗斯裔的各种居住年限、稳定收入、俄语合格等门槛，甚至出台“同胞证”反制对方不承认双重国籍的政策。这固然有实力差距问题，但问题在于一个成年人担心情人变心，采取的办法不应该是强制伴侣不跟任何异性接触。



目前，绿卡、入籍等移民政策最大作用，不是用来补充人口，或者使向往本国的人归化。除了方便本国公民生活（例如亲属可以移民入籍、海外侨胞可以申请入籍）之外，都是用来争夺国家发展需要的各类人才。新西兰高等教育兼科技部长彼得•豪德森指出：“我们不再单纯地把移民当做补充人口的方法，而是将其作为一种吸引人才的手段，是促进经济增长的必需条件。”



据联合国有关统计，截至2005年，全世界大约30个国家制定了便利高技能人才入境的政策或计划，其中17个是发达国家[1]。例如澳大利亚先后建立了企业家、高级专业人才、投资移民、商业杰出人才等移民计划。这些战略也为发达国家吸引了大量的外来人才。在1990年到2000年，美国接受了415万受过高等教育的人才移民，欧盟当时15个成员国10年间也接受了200多万受过高等教育的人才移民。



入籍与绿卡，是外来人才扎根的必要保障，世界各国改革移民政策大方向莫不如此，将接纳入籍和获得绿卡当作永久性引进人才的武器。设置门槛，严格筛选，打击非法移民，拒绝普通移民，欢迎人才移民。相比美国、加拿大、澳大利亚等移民国家，欧洲传统发达国家上世纪下半叶并没有把移民制度与人才战略相结合起来，这也导致了欧洲竞争力的逐渐衰落。因此进入本世纪之后，欧洲国家才会纷纷进行改革。2000年8月，德国正式实施“绿卡工程”。2007年8月法国实施《优秀人才居留证》。2008年10月，英国正式实施“记点积分制”移民制度。2008年11月欧洲议会通过了“蓝卡计划”，欧盟希望“蓝卡计划”在未来20年内能吸引至少2000万技术人才。

图表2：1990 年至2000 年主要经合发国家接受25岁以上高等教育移民情况

 

主要地区和国家	1990年25岁或以上高等教育移民的数量（单位：千人）	2000年25岁或以上高等教育移民的数量（单位：千人）	25岁或以上高等教育移民10年间的增量（单位：千人）	在25 岁或以上新增移民总数所占百分比（临时移民均不计算）
澳大利亚	1110	1540	430	54
日本	330	329	-1	-
韩国	15	52	37	36
加拿大	1879	2742	863	91
美国	6203	10354	4151	47
墨西哥	123	142	19	35
爱尔兰	35	116	81	54
瑞典	138	221	83	44
英国	570	1257	687	80
意大利	81	142	61	16
西班牙	148	230	82	16
法国	300	615	314	100
德国	556	996	440	30
欧盟当时15 个成员国	2166	4526	2360	47
经合组织国家	12467	20403	7936	46

 资料来源：改编自Frederic Docquier 和Abdeslam Marfouk,“International migration by education attainment”,1990-2000,载于 International Migration, Remittances and the Brain Drain,Caglar Ozden 和Maurice Schiff, eds.世界银行和Palgrave Macmillan, 2006.

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