一、中国电信业的发展

纵观历史，中国电信业的发展主要是在20世纪的后20年，尤其是90年代至今真正实现了电信的“起飞”。

自20世纪50年代初到60年代中期，中国的电信业曾因基数过低一度获得过较快增长，但在随后的15年中却一直滞留在低于5%~6%的水平。由于电信供给能力严重不足，以致装电话难、打电话难、通电话难，成了普遍存在的现象，并持续了很长时间。当时，在中国不少地方，电话待装时间在1年以上，有些地方的用户等待时间更长；1985年时，全国电话普及率为每百人拥有0.6部电话机，农村能通电话的行政村不到一半，公用电话设施也比较少，打电话很不方便；即使能够拨打电话，但接通率也较低，例如，1990年长途电话逾限率和市内自动电话接通率还分别为15%和60%。

80年代，中国的改革开发和经济发展取得初步成效。中国的GNP年均增长速度达到9%左右，城镇职工工资总额和实际收入年均增长速度分别达到6%和4%，城乡居民消费水平年均增长速度也达到了6%以上。在此基础上，电信市场需求急剧膨胀，电话迅速成为居民消费的热点。电信供求的巨大反差，决定了中国电信业的发展从一开始就具有明显的需求拉动的特点。

1980年初，中国政府开始调整发展战略。当时在考虑制订经济发展长期规划时，邓小平提出今后要把交通和通信放在重要的地位。从那时起，电信发展便一直得到政府决策部门的重视，从1985年以来，邮电的发展速度一直领先于GNP的发展速度，随后一路扶摇直上，到1993年时邮电业务量的年增长速度竟高达59%，为当年GNP速度的4.5倍。虽然在此以后电信业的增长速度呈现减缓之势，但在整个90年代，也保持了40%左右的年均增长率，高出同期GDP增速3倍多。

从电信用户规模增长来看，中国的电话用户在1979年时仅有203万户，从这一水平增长到1992年的1000万，用了13年的时间；随后达到1998年的1亿户，用了6年时间；而从1亿户增长到2000年9月的2亿户，仅仅用了两年的时间。从2亿户增长到2001年9月的3亿户，仅仅用了一年时间！据信息产业部的统计数据，90年代后5年，中国固定、移动电话网平均每年扩容4600万线，增加用户3700万户，创下世界之最。中国电话网规模从1990年的世界第15位、1995年的第4位提升为目前的第2位，进入世界前列。目前，中国的电话用户、特别是移动电话还在加速增长。截止到2001年9月，中国的电话用户达到3.03亿户，其中固定电话1.72亿，移动电话达到1.31亿户。在2001年前9个月里，移动电话用户平均每个月新增500多万户，中国移动电话用户的总规模已超过美国，排世界第一位。中国每百人电话机普及率在80年代和90年代的年均增长率分别达到9%和30%左右。到2001年9月，全国电话普及率达到24.4%，移动电话普及率达到9.2%[1]。

中国电信业的起飞，为中国的经济发展和社会进步奠定了一个良好的基础。

首先，电信产业已经成为国民经济的重要组成部分，对整体经济的增长起到积极而巨大的拉动作用。经过连续近20年的领先发展和高速增长，目前中国的电信服务业本身已经成长为一个年收入规模达3000多亿元人民币的大产业。它在中国现阶段约8万亿GDP的总产出中，大致占到3.8个百分点[2]。电信服务业与电子信息制造业一起组成的信息产业，已发展成为当今中国国民经济的一大支柱产业。在近几年中国国内市场呈现疲软状态、许多部门增长乏力的情况下，电信产业对国民经济整体的拉动作用就更加显著。

其次，中国的电信基础设施已获得长足的发展，为中国的经济和社会发展构造了一个高水平的网络平台。政府主管部门和几大电信公司根据80年代后期确定的“以光缆为主体、数字微波和卫星为辅助手段”的技术政策，投入巨资在中国兴建了容量巨大、技术先进、覆盖全国的电信网。目前，全国光缆总长度已超过了130万皮长公里。移动通信方面，模拟技术已基本退出市场，中国移动已在全国20多个城市推出了向第三代移动通信(3G)过渡的GPRS业务，而中国联通则在大力建设CDMA网。中国还拥有全球最大的公众无线寻呼网。中国的公用数据通信从90年代起步，近年，以IP技术为核心的数据网络得到空前发展。几大运营商纷纷宣布在自己的网上采用IP／ATM技术，中国网通则采用IP／DWDM技术直接将IP构架在光网上，在全国建设了带宽为40G的宽带网。目前，宽带接入网也开始发展起来。现代化的电信基础设施，为中国经济社会的发展和信息化提供了强有力的保障。

再次，包括互联网在内的各种电信新业务层出不穷、迅速发展，为中国提供了一个与全球网络经济对接的基础。到2001年6月，中国大陆的上网计算机有1002万台，平均每星期上网1小时以上的用户人数约2650万人。现阶段，中国拥有各类域名约70万个(包括“.cn”之下注册的域名和通用顶级域名下注册的域名)，有各类网站23.8万个，其中，商业性的网站(包括网络公司网站和传统企业开办的网站)占到了全部网站总数的80% 以上。中国互联网的国际线路总容量达到3257M[3]。从互联网用户总规模来看，我国已经进入世界前三位，仅次于美国和日本(美国与日本网上总用户2000年末分别达到了1.3亿和3300多万人[4])，当然由于人口基数大，我国互联网用户的普及率仅为2%稍多一点，还处于较低的水平，增长潜力十分巨大。这将为今后我国网络经济的腾飞积蓄力量。

最后，电信的发展明显改变了中国经济与社会的面貌，改善了亿万中国人的生存状态和生活质量。仅仅从3亿电话用户、其中1.3亿移动手机用户、3000万互联网用户和3000多亿元营收规模及其令人叹为观止的增长率等数字中，就可以直观地认识到电信在中国经济与社会运行中的作用。中国政府最近又明确提出了“用信息化带动工业化”的重大决策，政府主管部门和电信运营商在大力推进国家信息化、企业信息化、社会信息化等工程，为未来电信的进一步发展和中国信息化建设注入了新的动力。

但是，另一方面，在我国电信总体的产业规模与市场能力长足发展的同时，国内各群体与地区间的发展存在着明显的不平衡或数字鸿沟，反映在不同地区和群体的电信能力方面的差距甚至相对加大：

第一，中国城乡之间的电话普及水平存在明显差异。在过去较长的时间里，城市电话的增长速度大大超过农村，近年，城乡间电信发展正在进入一个新的历史时期。随着城市固定电话趋于饱和，其增长速度开始放慢；与此同时，农村电话加速增长。1999年，全国城市本地电话用户新增1203万户，较上年同期增长19%；而农村新增电话用户935.6万户，较上年同期增长43%。当年，全国城市电话的普及率达到了28.4%，有14个省会以上城市的电话普及率达到35%以上；在这些大城市家庭中电话的普及率已近100%、许多家庭已安装两部电话时，全国仍有20%以上的行政村还没有通电话，其中，中部地区和西部地区未通电话行政村的比例分别约占25%和60%[5]。2000年，乡村电话用户的增长速度继续高于城市电话用户，使乡村电话用户占全部电话用户的份额比上年又提高了4个百分点，达到35.8％。

第二，中国不同地区的电信发展程度也存在明显差异。虽然近年各地电信水平都有了很大的发展，但总体而言，东部沿海地区比较发达；中西部地区与东部地区相比有明显的差距。到1999年底，在固定电话普及率超过10%的10个省（市、自治区）中，东部就占了8个，中部有2个，西部为空白，其中，上海和北京的固定电话普及率超过了30%；在固定电话普及率低于6%的9个省（市、自治区）中，西部占了6个，中部有2个，东部仅有1个，其中，四川、西藏和贵州的固定电话普及率分别仅有4.49%、3.16%和2.96%[6]。

1999年中国东、中、西部电话普及率

总人口（万人）

固定电话数（万线）

固定电话普及率（线/百人）

全国

124219

10866

8.6

东部

51107

6225

12.2

中部

44341

3142

7.1

西部

28771

1499

5.2

来源：《中国交通年鉴（2000）》。

第三，较之传统固网电话业务而言，新电信业务的不平衡发展更为明显。以移动电话的地区差距为例，据信息产业部的数据，2001年3月，全国移动电话普及率达到7.7%，东部的普及率为12.5％，其中，北京、上海、广东、浙江、福建分别达到27.7%、24.5%、18.4%、15.2％和13.3％，居全国前五位；而中部和西部分别只有4.5％和3.9％，普及率最低的贵州、西藏、甘肃仅为2.1%、2.2％和2.5％，与发达地区相差20多个百分点。再如，互联网www站点的分布，占总站点5%份额以上的6个省市全部在东部，即北京(21.8%)、广东(14%)、上海(10.7%)、江苏(6%)、福建(5.7%)、浙江(5.3%)；而占总站点份额不到1%的8个省区全部都在中西部，即：青海(0.2%)、西藏(0.3%)、宁夏(0.4%)、贵州(0.6%)、甘肃和内蒙古(0.7%)、江西(0.8%)、吉林(0.9%)。

如果说以往中国在电话普及率极低的情况下，电信普遍服务的问题还提不上议程的话，那么，现阶段随着电信“起飞”，普遍服务便成了政府主管部门不得不关注的目标。

中国电信普遍服务的现行机制，是一种建立在政府优惠政策的基础上、主要依靠电信主导运营商内部的交叉补贴实现的机制。它是在电信独家垄断的历史条件下形成的。自20世纪80年代开始，为加速电信发展，政府一方面批准当时独家垄断的运营商中国电信实行交叉补贴，即靠利润丰厚的国际业务和国内长途业务补贴市话和农话；另一方面，国内电信普遍服务的实现方式，长期以来主要不是依靠政府对最终电信用户进行补贴，而是依靠对运营商扩大网络覆盖提供优惠财政政策的支持实现的。政府对中国电信给予于许多政策优惠，再加上直接的政府投资和引进外资，这些在增加电信供给、促进电信普遍服务方面，发挥了重大的作用。现在，一些当年发挥了巨大作用的优惠政策，有的已经取消，有的效用正在减弱。

另一方面，现阶段，在国内电信市场上，并不是所有的电信运营商都承担了普遍服务的义务。目前，承担着普遍服务义务的是中国电信，而中国联通、吉通、网通、铁通等运营商尚未承担这一义务。今后的发展方向，是实行电信普遍服务基金的制度，所有的电信运营商都将承担各自的义务。

目前，城乡间的电话资费的差距有逐步缩小的趋势。长期以来，中国电信存在着长话、市话、农话三网分立的情况，这种状况与电信网络复杂的产权结构相关。信息产业部和中国电信希望推动市话和农话合一，但由于产权的原因，一些地方仍维持市话、农话区别的计费办法，总体而言，农民的收入低于城市居民，但农村电话的成本比城市要高，如果实行城乡电话同价，对农话的补贴将列入普遍服务的范围。地区间的电信补贴规模，据业内专家的资料，中国电信每年要从大约1/3的电信赢利省份中拿出相当的部分来弥补其余2/3的省份亏损。在1999年，电信收入中有130亿元被用做西部的建设[7]。

二、中国的电信规制改革

中国的电信规制改革，到目前为止，大致可分为两个阶段：80年代，以政策调整和局部性改革为主，并没有触动电信业的政企合一、独家垄断的格局；90年代，电信领域引入竞争，市场化取向的改革使电信业的格局发生了根本性的变化。

1、80年代电信政策的调整与局部性改革

80年代，中国的电信政策调整与局部性改革，是围绕着加快电信发展的目标进行的。在此期间，中国先后推出的一系列电信优惠政策，构成了电信高速发展所需的强有力的资源动员和投入保证体系，为90年代中国电信的起飞提供了必要的条件。在国民经济发展战略调整的前提下，这一时期电信政策的调整与改革，主要涉及投资体制、引进外资、财税制度、分配制度和资费等许多方面，主要内容包括：

(1)改变由国家单一投资的体制，实行多元投资。1984年，邮电部提出加快电信发展需要“国家、地方、集体、个人一起上”的政策，得到国务院的认可。后来在此基础上发展成1988年明确的“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的“十六字方针”。从而，大大拓宽了投资渠道，调动了各方面、特别是地方政府发展电信的积极性；

(2)在坚持外商不参与邮电经营的前提下，实行积极利用外资的政策。利用外资所采取的主要形式是：外国政府优惠贷款、世界银行和亚洲开发银行贷款、合资建厂以及接受多边、双边赠款和援助等；

(3)在邮电收入分配方面，实行向邮电部门让利的优惠政策。从1982年到1986年，国务院对邮电部门逐步确定了“三个倒一九”的政策，即邮电部门向国家上交所得税10%、上交非贸易外汇收入10%、偿还预算内拨改贷资金本息10%，保留相应三个90%用于发展邮电事业。该政策一直延续到1994年的财税制度改革后中止，它们对电信部门积累发展资金具有重要意义；

(4)在对用户的收费方面，实行收取市话初装费、邮电附加费等政策，保证电信发展的资金来源。早在1979年，为了推进市话的企业化改革，实现市话的独立核算，国家财政决定不再向市话投资，对其亏损也不再补贴，作为交换或补偿，允许市话企业对新装用户增收初装费，用于市话建设。1990年对初装费标准作进一步规定，即原则上按收回建设成本确定初装费，标准暂定为3000-5000元人民币，允许各地作适当增减。1986年以来又允许各地在长话、电报等业务中收取附加费用于邮电建设。

2、90年代的电信改革

中国的电信体制在90年代发生了巨大变化，这些改革体现了市场化的方向，与全球电信改革打破垄断、促进竞争和开放市场的基本趋势相符合。90年代的电信改革，从规制体系的角度来看，主要表现在以下方面：

(1)政企分离

1990年，邮电部已将电信运营权完全下放到了省级邮电管理局；邮电部也不再承担电信设备制造、电信工程建设和采购的职能。

1994年，原政企合一的电信总局从邮电部机关中分离出来成为企业，改名中国电信，单独核算，承担运营职能，统一经营全国公用电信通信网和电信基本业务，并承担普遍服务的义务；另一方面，在邮电部专门成立了电信政务司，承担电信行政管理职能；随后，地方电信管理局的“政”、“企”职责也自上而地逐步分开。

(2)邮电分营

1994年9月，在中央一级，通过政企分离，电信总局和邮电总局从邮电部分离出来；1997年，邮电部选定海南省和重庆市进行邮电分营试点工作；随后，邮电分营向各省会级城市和一些大城市自上而下地推开；到1999年，地方一级邮政与电信已实现分账经营，但电信还必须对邮政进行财务补贴。

(3)机构改革

在中国，电信业的政府主管部门过去长期以来由邮电部来担当，90年代以来政府的电信管理体制发生了两次重大变化。

1994年3月，国务院批准改革邮电管理体制的“三定”方案[8]，要求邮电部实行政企职责分开。在管理上，明确邮电系统继续实行邮电部和省区市双重领导、以邮电部为主的管理体制；在对内放开一部分电信业务的情况下，明确邮电部负责对全国通信行业的宏观管理，统一管理国家公用通信网和通信业务市场，换句话说，授权邮电部门不仅要管理自己所属的企业，而且要对参与电信市场运营的所有企业实行管理，同时要协调公用电信网与专用电信网的关系，当时的重点是处理中国电信与联通的竞争关系。实践表明，当时的邮电部由于同中国电信存在着千丝万缕的联系，并没有很好地履行起促进公平竞争的义务。

1998年，国务院在进行机构改革的时候，在合并邮电部和电子部的基础上成立了信息产业部。在国务院和社会各方面的推动下，随着电信市场的重组，信息产业部的规制角色和职能也发生了较大的变化。除了明确了新的管理机构，更重要的是调整了相关职能司局的职能，包括把互联网管理的职能从信息化推进司调整到电信管理局，使后者成为集中履行电信市场管理职能的机构；适应政企分离的需要，对规划司、清算司和人事司原来掌握的与电信企业有关的投资、财务和人事管理权进行了调整等。另外，还把一些原属政府的职能，外移到附属事业单位来履行。应该说，这一改革目前还在进行之中，信息产业部目前对几千家增值服务商和对地市以下的行业管理，似乎还顾不过来。在省一级，政企分开及相应的电信规制机构采取了不同模式：目前，设信息产业厅的有17个，电信管理方面的典型做法是在过去电信管理局加挂信息产业厅的牌子；不设信息产业厅的有14个，电信管理是由分设的机构负责的。

(4)法规建设

目前，在《电信法》尚不存在的条件下，主管部门对电信市场的规制主要依靠行政法规来进行。2000年9月，国务院颁布施行的《中华人民共和国电信条例》，是中国电信领域第一部综合性行政法规。加上在此前后信息产业部陆续发布一系列电信行业监管行政规章和文件，主要如：《电信设备进网审批管理办法》(98/12)、《电信网间互联管理暂行规定》(99/9)、《电信服务标准（试行）》（2000/1）、《电信网码号资源管理办法》（00/4）、《通信建设项目招标投标管理暂行规定》（00/9）、《互联网电子公告服务管理暂行规定》（00/10）、《关于互联网中文域名管理的通告》（00/11）和国务院公布的《互联网信息服务管理办法》等，现有电信法规已经覆盖到电信市场竞争、行政监管、市场准入、互联互通、服务质量、信息安全、设备入网、互联网业务等诸多方面。

下一步，特别考虑到中国加入WTO的因素，电信法律环境仍有待于完善，其中，最重要的就是加快《电信法》的立法程序。另据信息产业部官方的消息，涉及电信市场外资参与的法规正在制定之中。

3、电信资费调整

过去在一个相当长的历史时期，国内的电信资费并没有起到调节市场供求的杠杆作用。一个最典型的例证是：1958年制定的市内公用电话通话费每次0.04元的收费标准一直沿用了32年，直到1990年才调整到中准价每次0.10元[9]。90年代以来，随着电信“起飞”，电信资费问题越来越引起公众和主管部门的重视，电信资费政策通过调整频繁，已在多方面发生了很大的变化。

(1)电信资费的调节方向从供给转向需求。改革开放之初，阻碍中国电信发展的矛盾主要方面在于供给不足，因此，自80年代以来，配合着其它方面政策杠杆的使用，在电信资费方面，政府也推出包括电话初装费、电信附加费等在内一系列优惠政策，这些政策为运营商加快积累电信发展资金，发挥了重要作用。随着电信的“起飞”和电信市场引入竞争，近年的电信资费政策已转向了需求方面，即通过降低资费刺激需求，“薄利多销”，来促进电信发展。

(2)结构性调整，成为近年电信资费改革的重要任务。中国过去一直实行市话通话费低资费政策，实行电话初装费政策后，便形成了“低通话费、高初装费”的结构，另一方面，在独家垄断时期又形成了“低市话、高长话”的资费结构。随着电信改革和产业的发展，畸型的资费便越来越不适应市场化的要求。在近年的几次资费调整中，市话已从1990年的0.10元/3分钟，上调到目前的首次3分钟资费标准为0.18元、0.20元、0.22元，以后每分钟资费标准为0.09元、0.10元、0.11元；国际长途，已从1994年人民币汇率下调后每分钟18元至40元，降低到每6秒钟0.8元；国内长途也已大幅度下降，目前为每分钟0.70元(按每6秒为计费单元收费)。另一方面，曾一度高达每户3000元至5000元的电话初装费和电信附加费已被全部取消。在某种程度上，它也意味着80年代以来实行的以优惠资费政策积累电信建设资金的阶段已经结束。

1994年以来部分国际及港澳台电话资费变动对比表(元/分钟)

1994年前

1994年1月1日上调50%

1996年12月1日下调30%

1997年7月1日港澳台话费下调30%

1998年1月1日国际电话费分时段优惠40%

2001年1月1日改按每6秒钟计费

秘鲁

26.3

39.45

27.6

16.6

8

法国

19.7

29.55

20.7

12.4

8

俄罗斯

18.0

27.0

18.9

11.3

8

美国

17.5

26.25

18.4

11.0

8

新加坡

16.4

24.6

17.2

7.6

8

日本

12.1

18.15

12.7

7.6

8

香港

11.0

16.5

11.6

8.1

法定节假日6.48

2

来源：2001年前数据来自《人民邮电》1998/9/26；2001年据信息产业部资费方案。

(3)电信资费调整的方向，是实行基于成本的资费政策。政府主管部门希望通过资费调整，使电信价格进一步靠近其成本，特别是解决某些电信业务资费过份偏离成本的问题。这也是电信资费结构调整的依据所在。在电信资费由政府制定的情况下，政府定价的难点，在于不能完全掌握有关运营商的成本信息。从实践上看，市话目前的亏损和价格刚性，加大了推行这一政策的难度。

(4)调整电信资费政策，成为调节电信业务链上不同服务商之间利益关系的重要手段。例如，互联网在国内市场投入商用后，高额的线路与带宽租用价格，一度成为限制非邮电背景的社会ISP发展的非常沉重的成本负担。底层的基础设施或产业链上游的价格之高，使得从中间环节到最终用户的价格均不可能降下来，从而在整体上阻碍了互联网产业的发展。在广大ISP和用户的一再呼吁和管理部门的协调下，随着电信竞争格局的发展，数字电路的租用价格已经逐步实现了大幅度下降，例如，一条2M的数字电路每月的租费已从1997年的44000元(优惠价)，降到了2001年2000元(本地区内)、4000元(本地区间)和6000元(长途)的水平。这样，ISP的成本负担和最终用户的费用大为降低，处于产业链条中间环节的服务商也获得了一定的盈利空间。

(5)电信资费政策成为促进电信市场竞争的手段。为了促进国内电信市场的竞争，政府主管部门对不同的运营商采用了非对等的规制政策，即对主导运营商从严、对后进入的竞争者从宽。这一原则体现在资费方面，便是允许竞争者可在规定的资费水平上自主浮动10%。从实践上看，这一政策起到了扶持竞争的作用。例如，联通公司利用这一政策规定，在与中国移动争夺市场份额的竞争中明显处在有利的地位，实现了自身的加速增长。另外，依据现实市场上不同运营商业务构成的差别，不同业务间资费比价的调整，也起到了调整运营商之间利益关系和竞争能力的手段。

(6)利用电信资费调整，促进电信普遍服务目标的实现。在取消电话初装费之前，实际上不同地区的电信管理部门和运营商已经根据本地市场的实际情况，制定了本地的电话初装费，曾有一度，国内最发达地区的地方，如北京，较之最欠发达的西部省区，在电话初装费上可差出5倍之多。另一方面，主管部门也在通过调整电信资费，促进农村电话普及率的提高。

4、接入政策

网间互联，是竞争性电信市场的规制者必须关注的重点之一。虽然国内电信市场自1994年以来从基础电信业务到增值电信业务市场均逐步形成了竞争格局，但在1999年以前，国内却一直没有这方面的规定。所以，在此阶段，中国电信靠自己的主网优势可以“揉搓”联通于股掌之间。加上它与前邮电部的历史联系，“联通联不通”的问题，一直成为电信竞争者的一大困扰，也成为社会各界批评前邮电部的一大口实。

1998年信息产业部成立后，随着电信市场竞争的加强，电信公用网间的互联规制也逐步走向规范化的轨道。1999年8月和9月，信息产业部先后发布了《电信网间通话费结算办法(试行)》和《电信网间互联管理暂行规定》，对国内不同电信企业固定本地电话网、国内长途电话网、国际通信网、移动通信网和数据通信网间的互联及话费结算制定了规则。按照上述规定，国内的主导电信企业有义务“在技术上可行、经济上合理、不影响通信网络安全的互联点上，与要求互联的电信企业实现网间互联”；有义务“根据其他电信企业网间互联的需要，配置、改造、扩容其网络以保证各种类型互联的实现”。“主导电信企业还应在规定时限内提供互联，不得无故拖延互联时间”。1999年的规定，还在互联时限、发生互联争议时的协调与处理及其结算标准等方面，制定了具体的条款和数额。然而，主管部门对互联的监管，其实关键是对主导运营商的监管，换言之，需要重点加以监管的是中国电信与中国联通、中国移动、中国网通、吉通公司、铁通公司、中国卫星的网间互联；而中国联通、中国移动、中国网通、吉通公司、铁通公司、中国卫星之间的网间互联，则主要是在管制框架下通过协商实现。

2000年９月，在《电信法》迟迟没有出台的情况下，国务院先颁布了《电信条例》。其中，明确了互联互通是电信运营商必须履行的一项法律责任。以宣传和贯彻《电信条例》为契机，国家主管部门在实践中同时加大了工作力度，以推进国内电信网间的互联互通。据信息产业部的数据，截至2001年3月14日，中国电信已为中国联通、移动、吉通、网通出租的长途数字电路带宽累计达9327个2兆，全面完成了与联通、移动、吉通、网通之间各种业务的互联互通工作。为中国联通在293个城市开通了IP电话，在271个城市开通了长途电话、在266个城市开通了智能网业务，需求满足率均达95%以上。分别为中国移动(在262个城市)、中国吉通(在139个城市)、中国网通(在115个城市)开通了IP电话业务和互联网业务。信息产业部认为，至此，全国范围内公用网间联不上、联不通的问题已得到基本解决。[10]

2001年，在试行了一年多的实践基础上，信息产业部正式出台了《公用电信网间互联管理规定》(信产部令第9号)、和《电信网间通话费结算办法》。正式规定出台后，原于1999年发布的相应的《试行办法》同时废止。正式规定对原《试行办法》的一系列重大原则予以肯定，在此基础上，考虑到电话资费调整尚未到位，明确对互联结算标准也采用动态调整来规定。例如，按现行标准，自2001年3月21日至2002年3月20日，国内接续费、国际接续费和转接费分别按0.06元/分钟、0.54元/分钟和0.03元/分钟计算。

当然，网间的互联与结算问题，绝不是一蹴而就及一劳永逸的。尤其考虑到中国电信市场的大格局还处在非常不稳定的阶段，形成相对稳态的网间互联与结算秩序还需要有一段时间。目前，在实践层面，相关电信运营商间的双边协议和动态调整，正在探索之中。

三、中国的电信竞争

1、国内电信市场引入竞争

在中国，电信设备制造、经销与电信工程建设市场，较早就已经实现了放开竞争和国外企业参与经营。

在电信服务领域，国内市场是从1993年开始引入竞争的。1993年，中国对国内开放了非基本电信业务，现在国内市场有3000多家企业在经营这些电信业务；1994年，成立了中国联通公司和吉通公司，除了允许开展非基本业务外，还允许他们向用户提供基本电信业务。

1999年，中国政府对电信市场的重组，是促进国内电信竞争的又一重要举措。此次重组包括两方面的内容：一方面，政府决定将原中国电信一拆为四：(1)新中国电信主要负责国内固定网络的运营以及国际业务、数据业务；(2)中国移动负责原中国电信的移动业务；(3)负责无线寻呼业务的国讯寻呼，从中国电信分离后整建制划归联通；(4)中国卫星集团公司则负责卫星转换器的管理以及卫星通讯的业务。另一方面，政府进一步扶持竞争，包括批准成立了网通公司，主要经营数据宽带网络业务；加大了对联通和主要经营互联网接入服务的吉通公司的支持力度；以及后来又批准中国铁通进入公用电信市场。从而，截止到2001年10月，在中国国内电信服务市场上，形成了7大主要电信企业相互竞争的格局，其中，只有联通公司是获得电信业务许可最全的运营商。

2、新的市场结构

通过上述改革，中国电信市场形成了新的结构，中国电信、中国移动和中国联通三大电信运营商占据了市场的主体。2000年，全国电信服务营收总规模为3074亿元人民币。吉通公司与中国网通分别仅为10亿元和7亿元，铁通与中国卫星的收入规模也很小。如果仅考虑三大电信运营商的话，他们的市场占有率分别是：中国电信58%、中国移动为35%、中国联通为7%左右。

2001年上半年，中国电信市场的竞争格局继续发展。在此6个月间，全国电话用户新增了5167.2万户，总数已达2.81亿户。其中，固定电话用户新增2017.7万户，达到1.64亿户；移动电话用户新增3149.5万户，达到1.17亿户。全国电信收入完成1665.7亿元，增长14.7％。各大电信公司中，中国电信完成收入873.3亿元，中国移动完成627.1亿元，中国联通完成159.6亿元。可见，在三大运营商中，中国联通的增长最快、中国电信虽然用户增长不慢、但营业收入的增长速度则明显减缓。2000年底，电信、移动与联通营收之比是6.7：4.4：1；2001年上半年，三大公司营收之比变成5.5：3.9：1。

从不同业务的竞争分析，国内移动电话为两家运营商竞争，截止到2000年底，他们各自用户的份额，中国移动为76%左右，联通上升到24%左右，2001年联通的市场占有率继续上升；固定市话方面目前主要有三家运营商竞争，虽然联通的长途光缆线路拥有量已达中国电信的1/4左右，铁通也有覆盖全国的固网线路，但目前全国1亿多用户基本上全是接入中国电信的网络，联通和铁通的固网业务刚刚开始；不过，长途用户可选用IP电话替代PSTN，这一市场目前主要由中国电信、中国联通和吉通公司三家竞争，其业务比重分别为70%、22%和8%，网通的IP业务刚刚开始(另一方面，中国移动的IP电话话务量上升也很明显)。

在互联网等新兴业务领域，目前有5家全国性商用网络运营商：即中国电信旗下的Chinanet、吉通公司的ChianGBN、联通的Uninet、网通的CNCnet和中国移动的Cmnet，另有4家全国性的非商用网，也向用户提供接入服务和内容；地方性的ISP有近400家，各种ICP则数以千计。其中，Chinanet的商业用户最多，约占市场2/3的份额。

3、中国电信市场结构未来的走势

近期，中国电信市场竞争的大结构仍在酝酿着新的变化，从媒体上不断传出中国电信将面临再次分切，以及现有的某些运营商也将进行重新组合的消息。由于上述方案限于内部研讨，信息产业部对此尚无明确说法。

如果中国电信再次分切和电信运营商新一轮重组实现的话，相信会给国内电信市场带来如下变化：一是再次分切中国电信，会使固网业务牌照数量增加；二是在重组的同时，有可能增发新的移动牌照；三是经过重新整合后，综合性的电信业务提供商的数量会增加，但全国性运营商总的数量会在目前七家的水平上下降。

然而，即使如此，新一轮的市场重组仍然仅仅是整个电信改革过程的一步而已，它所形成的市场结构也不会持续太久。再往前看，最有可能引起未来市场新变动的因素有以下四个：一是数字技术带来的“三网合一”，它的集中体现是广电进入电信市场的前景；二是随着中国加入WTO，外资和国内私人资本肯定会进一步介入电信市场；三是主管部门仍有可能让其它拥有物理网的全国性专网进入公众电信服务市场，如电力、交通等方面的专网；四是正在逐步形成热潮的宽带接入领域，吸引着更多的参与者，除电信、广电、ISP的企业外，还有IT制造商、房地产开发商乃至地方政府部门的参与。

市场化及推动竞争取向的电信改革，为加快电信发展、提高电信普及率发挥了重要的作用。电信竞争的作用，不仅直接增加了电信市场的供给，加速了电信新技术和新业务的应用，同时降低了价格，给用户带来了实惠，反过来进一步促进了电信普及。

四、中国电信市场的私人参与

1、国内私人参与

从政策层面上看，中国电信市场是允许私人参与的。如上所述，改革开放之初，为了加快电信供给，国家实行的“四个一起上”的政策中就包含了利用民间资金的内容。但是，在实践层面，私人参与国内电信市场，直至目前阶段，都还是十分有限的。

私人参与电信市场的渠道不畅通，是造成这一局面的一大原因。首先，国内资本市场历史很短，从沪、深股市成立到现在刚刚十年多一点，电信运营企业至今还没有一家在国内上市。因此，虽然截至2000年底，中国资本市场上已有上市公司达1200家，5800万股民、30几家基金；上市公司总市值4.8万亿、每天平均交易总值约100亿元；2000年股市筹资总额9000多亿元，上交税收400多亿元，但是，电信运营商并没有从中借力，而民间资本也没有获得通过参与股市参与国内电信市场的渠道。

然而，随着90年代电信市场解控，民间资本逐步具有了通过其它方式参与电信市场的可能性。特别是到了90年代后几年，在实践中，大致形成了如下几种私人参与电信市场的形式：

(1)在已经对内放开的电信增值业务领域，例如，在互联网业务、声讯服务、无线寻呼等等方面，一些非邮电背景的民间资本已经参与进来；

(2)在新兴的电信业务领域，如宽带接入，一些含有民间资本的公司、甚至包括一些上市公司已经加入进来；

(3)国有大电信运营企业为了减员增效，在政策许可的范围内，兴办了一些“第三产业”，其中既有非电信业务的公司、也不乏有开展电信增值业务的公司。这些公司在后来的发展过程中，产权结构更加灵活多样，这就为私人资本的参与创造了条件；

(4)通过信用方式、如电信企业发放定期债券、上述地方性小型电信公司集资等，实现的私人资本的有限参与；

(5)合资方式多发生在上述业务领域，通过已获得许可的电信公司与其它类型的公司、包括含有私人股份的公司合资，令私人资本参与到电信市场上来。

但问题是，目前国内见不到相应的统计资料或较权威性的调查，因此，我们很难对私人参与国内电信市场的程度，有一个定量的概念。不过，总起来说，国内电信市场仍然是由国有资本和国有企业占有绝对的支配地位。

有迹象表明，国内的民间资本越来越关注参与电信市场的前景。例如，在近年召开的全国人大和政协会议上，有相关提案提出，中国在加入WTO后可以允许境外资本逐步参与国内电信市场，因此也应该为国内民间资本的参与提供同样的机会；在立法机关的讨论和行政官员回应这方面的提案时，均对上述要求予以确认。另一方面，2001年年中，国内著名的民营企业--东方集团，通过上市公司锦州港参股吉通，引起了电信业内和投资界的广泛关注。

2、国际资本的参与

长期以来，国内电信政策一直不允许境外资本参与国内电信业务运营和拥有国内电信网络的产权。在这种情况下，海外资本只能采用借贷方式进入中国电信市场，包括政府间贷款和国际金融机构的贷款等。

随着电信市场逐步放开竞争，在增值电信业务市场，在新兴的业务领域，外资获得了相对宽松的环境。在上述国内私人资本参与的几种形式中，也存在着海外资本的参与。特别是近年在互联网业务领域，海外风险资本对国内互联网公司的发展起到了至关重要的作用。

在基本电信业务领域，尤其对全国性的大电信运营商，外资的参与就要敏感得多。最典型的便是发生在联通公司的“中中外”事件。在联通公司成立之初的几年中，联通为了解决发展所需的资金问题，设计了“中中外”的投资结构以引进外资。这种作法引起了政府主管部门的强烈反应，原邮电部以及后来的信息产业部坚持对联通公司的“中中外”项目予以清理。经过与相关外国公司的反复协商，到1999年左右，联通“中中外”项目才告清理完毕。

但在另一方面，国内电信市场对外资的限制近年也突破性进展的一面。主管部门先后支持中国电信(后转给中国移动)和联通公司在海外资本市场上市取得成功。据信息产业部2001年透露的数据，国内近年已累计从国际资本市场筹集了200亿美元。这里并不包括象新浪、搜狐、网易等中国网络概念股在纳斯达克上市的融资在内。

与此同时，国外资本对国内电信市场的直接投资也有进展。2000年，中国首家中外合资电信运营企业——上海信天通信有限公司成立。公司由上海电信公司、上海信息投资股份有限公司与美国AT&T公司共同投资，主要为浦东的跨国公司和大型企业提供IP宽带增值服务。在公司股权中，中方拥有75%，美方拥有25%。

2001年11月10日，中国最终获得了成为WTO正式成员的资格。按照中国政府对WTO的承诺，中国的电信市场将逐步向海外资本和国外电信运营商开放。在基本电信业务领域，中国将允许外资逐步提高参股比例，最后达到49%；在非基本电信业务领域，外资可占到更高的比重。这预示着国内的电信业将在未来几年中发生意义更为深远的变化。

五、几点结论

纵观自改革开放以来，中国电信业20多年的发展与改革历程，我们有以下几点结论：

一、在中国各大基础设施领域中，电信业的发展之快和变化之显著，可以称得上是最令人瞩目的。这与全球信息化浪潮有关，与中国经济的持续增长和电信市场需求的拉动有关，与中国政府自80年代、尤其是90年代以来越来越重视信息化战略有关，也与电信改革的不断深入有关。电信改革推动了快速的电信增长。

二、到目前为止，中国的电信发展尽管速度相当快，但考虑到中国巨大的人口基数，电信普及水平仍有非常大的增长空间。与此同时，在电信改革方面也是如此，除了有信息技术的革命性变化和全球性的电信改革的共性原因之外，在中国，我们还因独特的国情，因改革开放的尚不到位，在国内电信市场的运作与管理方面存在着更为复杂的变动空间。

三、历史地看，中国的电信改革，经历了80年代在原有垄断结构基础之上的政策调整、以及90年代真正意义上的电信市场化的不同阶段，特别是近年，国内电信市场的竞争因素明显加强。目前，国内电信市场的结构远未定型，电信市场的重组仍在酝酿着新的变动。中国入世后，国外电信运营商和外资的进入、以及相应国内的私人参与，均会为国内电信市场带来新的变化。

四、尽管我们不能清晰地描述未来国内电信改革的变动轨迹，但这种改革的方向却是明白无误的。在以往的电信改革和现有电信市场格局的基础之上，国内电信领域将继续沿着市场化和全球化的方向发展，电信市场将向着有效竞争和充分竞争的方向发展，国内电信市场将进一步对外开放，国内外私人资本将有更多的参与机会。

五、国内的电信规制体系近年已经、并且未来仍将发生重大的改革。这种改革包括机构的变动，也包括相当法律法规的建立健全和政策环境的调整。未来一段时间，尤其是由于中国入世，将是国内电信规制体系奠定基础的最关键时期，一个按市场化与国际化要求的、符合WTO原则的电信监管体系将最终形成。

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