英国是在世界上工业发展最早的国家,自二次大战后逐步衰退,但现仍居发达国家之列。80年代末,英国经济又一次进入衰退期,但由于保守党政府推行了一系列发展经济鼓励就业的政策,制止了经济继续下滑的势头,自1993年起经济开始复苏,近几年的经济增长均为2-3%左右。

　　

　　 一、英国财政管理体制及其主要特点

　　

　　 1.中央财政集中度高、权威性强。英国是一个实行中央政府高度集权的国家,在保守党当政的17年中,这种中央高度集权制度又有所加强,地方政府的职权范围被法律严格划定,只能执行中央政府赋予的职责和权利。与此相适应,英国的财政体制也充分体现出高度集中的特点。英国中央财政掌握着大部分财力,对地方实行大量补助,中央财政支出的30%用于补助地方,地方财政支出中的40%以上依靠中央补助和其他拨款。如英国里丁市政府1998年的一般性预算中44%来源于中央政府的一般性拨款补助。这种财政体制保证了中央的权威性,为中央对地方的经济调控提供了坚实的基础。

　　 2.中央与地方事权、财权划分比较清晰、合理。英国中央政府与地方政府的事权划分比较明确。地方政府的法定职责为:制定地区的发展与规划,如道路交通、住房建筑、预防灾害和应急计划、贸易标准、公葬及墓地、污水处理及收集、公共运输、18岁以下青少年的教育、社区服务、图书馆、选民登记、生死婚嫁、文体娱乐、环境卫生、消防治安、征收议会税和工商财产税等等。除此之外的外交、国防、高等教育、社会保障、健康医疗、皇室支出以及大伦敦市的治安等均属中央政府职能。

　　 中央与地方财权划分比较合理。财政收入方面,英国实行分税制,除议会税属于地方税外,其余税收如个人所得税、公司所得税、资本利得税、遗产税、印花税、增值税、消费税、石油收入税、关税、工商财产税等均为中央税所有。财政支出方面,中央预算支出主要担负:国防、外交、高等教育、社会保障、国民健康和医疗、中央政府债务还本付息,以及对地方的补助支出。各级地方政府的预算支出主要包括七项:中小学教育、面向个人的社会服务、地方治安、消防设施、公路维护、其他区域性服务和少量的资本开支。

　　 3.中央对地方预算控制相当严格。英国的地方政府预算是纳入中央预算之中的,中央规定地方不能出现赤字预算。中央政府主要通过以下手段,对地方预算实行严格的控制和管理:(1)计划控制。环境部在参考各地方上报的财政收支计划之后,按照财政部给的总支出盘子,统一编制地方财政收支计划及中央对地方的拨款计划。计划并不规定具体项目,而是通过详细测算最终规定总的收支指标和中央补助款指标,分别下达到各地方执行。一般情况下地方政府的支出如果超出计划指标,只能依靠提高地方税收收入来平衡。(2)信贷控制。英国法律规定,地方政府不能编制赤字预算,也不能发行地方债券。但财政部建立了一项独立的公共工程贷款基金,用于地方政府向中央财政借款弥补地方政府的年度资本支出差额。地方的借款申请和借款数额,要经环境部和有关部门严格审查,在确定其用途适当且具有还款能力的情况下,才能给予批准。对地方政府向商业银行的少量借款控制更严格,同时还要求地方政府每年要将一定数额的资产收益用于偿还这类债务,不得全部安排支出。(3)专项控制。中央给各地方的补助款中有10%是由中央根据经济发展形势的需要指定用途的,地方必须保证用于这些项目。(4)再分配控制。英国地方税收中的比例税必须全部上交中央,中央根据各地的不同情况和宏观经济政策的要求,经综合平衡后再返还给地方,其返还数不同于各地区向中央的上交数,以防止各地区由于经济发展不平衡而出现的苦乐不均。(5)限额控制。其主要内容是:中央允许地方支出超过预算的最高幅度为1%。否则,将视情况削减下一年度中央对该地方的补助款;如果严格按预算执行或较少超支,将在下年度酌情增加补助款;如果支出节余较多,下年度不减少对该地区的支出基数和补助款,不影响预算安排。

　　

　　 二、英国税制结构及主要税种

　　

　　 英国的财政收入主要来源于税收。按照西方税收理论,英国将税种按税收负担属性分为直接税和间接税两大类,共有16个税种。其中收入较多的主要税种为7个,其收入占总税收收入的比重达92%,其他9个小税种收入占8%。以1997年预算安排税收收入计划为例,个人所得税占26%,增值税占18%,社会保险税占17%,消费税占12%,公司税占10%,工商财产税占5%,议会税占4%。其他9个小税种包括:印花税、遗产与赠与税、石油收入税、车辆消费税、关税、资本利得税、航空旅客税、保险税、土地填充税。

　　 主要税种简况如下:

　　 1.个人所得税。(1)纳税人:英国居民和非英国居民。英国居民的概念为,在英国常住的英国人;1年内在英国居住超过183天者;连续10年内每年居住超过3个月的。(2)征税范围:英国居民在世界各地取得的所得收入;非英国居民在英国境内取得的所得收入。(3)税率。实行3档超额累进税率,税率分别为20%、23%和40%。对年应税所得额4100英镑以上的适用20%的税率;4100-22000英镑适用23%的税率;22000英镑以上适用40%的税率。

　　 2.公司税。英国公司税与个人所得税的计算方法相同。其公司财产和流动资金利息允许扣除。公司税税率分为21%和31%两档。对年应税所得额30万英镑及以下的小公司适用21%的税率;对150万英镑及以上的适用于31%的税率;对居于两者之间的应税所得额,则用下列公式进行计算。即:应纳税额=应税所得额×31%-1/40×(150万-应税所得额)

　　 3.增值税。英国增值税的纳税人为年应税流转额48000英镑的公司、合伙企业和从事商贸活动的个人。非居民在英国通过分支机构或其他方式从事应税商品的生产、销售等活动的,也是增值税的纳税人。专门从事免税商品的经营者不是增值税的纳税人。英国增值税税率,只有零税率和17.5%两档税率。17.5%为基础税率,适用于大多数商品。对出口商品、多数食品、书报、家用燃料、儿童服装、公共交通实行零税率。对土地、保险、医疗保健、银行和其他金融服务等免征增值税。对国内燃料和能源实行8%的优惠税率,但从1997年9月1日起这一税率又下调为5%。

　　 4.消费税。英国对烟草制品、含酒精饮料、赌博和燃油征收消费税。对燃油征收消费税主要因为使用燃油会造成对环境的污染和对资源不可再生的一种补偿。对烟酒和赌博征税的目的主要是寓禁于征,提高国民健康水平和道德水平。

　　 5.社会保险税。英国是世界上较早建立社会保障制度的国家之一,其保险税由四部分组成:(1)受雇人员缴纳的保险税。对月收入在62英镑以下的可以免缴;对月收入为62-210英镑的按10%征收,超过210英镑的部分可免交保险税。但如雇员享受了公司的其他福利,将视为应税收入缴纳保险税。(2)由雇主按雇员的工资缴纳的保险税。其缴纳比例是月收入为62-110英镑的适用3%的税率;111-155英镑的适用5%的税率;156-210英镑的适用7%的税率;210英镑以上的适用10%的税率。(3)对自我雇佣者,每周需缴纳7.15英镑基本保险金,此外,还须缴纳与收入相关的保险税。这样便可取得享受除待业津贴之外的所有社会福利的资格。(4)对没有工作的人一般不征收保险税,但如本人愿意,也可每周缴纳7.05英镑的基本保险金,以取得享受基本养老金和寡妇养老金。

　　 6.工商财产税是对非住宅用房屋的房产租金征收的一种税。其计税依据是由国内收入署参照1988年的市场租价确定的,以后每年重估一次。对工业、运输业空房产、农业房产实行全额免税,其他房产空置超过3个月的,可免征5%,对慈善机构的房产免征80%。该税过去是地方税,1987年改为由地方征收后全额上交中央财政,再由中央根据各地区的有关因素进行测算,计算出返还给地方的具体数额,予以返还。该税全国实行统一的税率,目前税率为27%。

　　 7.议会税。议会税是目前英国唯一的地方税。是对居民住宅按房产价值征收的一种税。纳税人为年满18岁的住房所有者或者住房承担者(含地方政府自有房屋的租客),包括永久地契居住者、租约居住人、法定居住人、特许居住人、居住人业主六类。如一处住房为多人所有或多人居住,则这些人将共同负有纳税义务。住宅房产的价值由国内收入署的房产估价部门评估,每5年重估一次,按房产的价值分为A-H8个级别,分别征收不同的税额,其最高税率为最低税率的25倍。

　　

　　 三、英国议会对预算和财税的监督

　　

　　 1.议会对预算和财税有着重要的决策权。在英国女皇是象征性的国家元首,权力主要掌握在议会,特别是下议院,有否决权。上议院权力较小,只能拖延法案通过的时间(最长三个月),但不能否决。英国议会把每年一次审查批准预算报告(包括税法法案)当作议会最重要的职责,其他职责都由此派生而来。其主要程序一般是,由财政部拟定预算报告,经内阁批准后,提交议会审查,经过上下两院多次辩论、修改,直到通过后才能执行。预算报告如被否决,内阁就要集体辞职,提前大选组成新政府。在英国,税收政策作为财政政策的一个组成部分,由财政部负责拟定,包括拟定税种、税率、减免优惠、设立新税种、取消或简化税种等。但税收政策的调整,税率的变动,新税种的开征等作为年度预算报告的重要内容,要随预算报告每年提交议会两院审查批准,通过后才能付诸实施。

　　 2.运用议会税对预算收支进行调控。议会不仅对财税有重要的决策权,而且还有一定的调控能力。如由议会机构负责征收的议会税,虽然是一种地方税,但能有效调节财政收支,当地方预算入不敷出,在中央政府批准的额度内,可征议会税,以弥补收支差额。议会税主要用于地方议会和地方社会治安机构所需经费开支。为了适应调控的要求,议会税的税率经常需要调整,但每次调整的幅度不得超过1%。

　　 3.议会设有审查监督政府的专门机构。英国议会设有审计、监察和信访三个委员会,负责监督和审查各级政府是否有违法行为。审计和监察委员会在各地方政府有派出人员,有权审核地方的财务报告,如发现有不合理的收入和支出,有权禁止其征收或使用,甚至上诉法院。信访委员会主要负责听取各地区公民对当地政府的意见,如发现问题,即责成当地政府向该委员会解释、澄清,并向公众说明。

　　

　　 四、英国财税管理体制的启示

　　

　　 1.明确了深化税制改革的方向:调整结构,公平税负,简化税制。英国在制定税收政策时, 讲究税收的中立性,主张税制的简化,贯彻低税负、宽税基、堵漏洞、高效率、低成本、公平负担等原则。因而英国的税收制度比较简单,所征税种不多,税制结构的设置也比较合理。从英国的税收收入结构来看,所得税收入(个人和公司所得税)所占份额较大,流转税收入(增值税、消费税)所占份额较小,财产税收入所占份额虽然小于所得税和流转税,但比我国要大得多。这种税制结构,不仅使税收涵盖了社会上所有的经济活动,使财政收入来源较为稳定,也使税收负担分布比较均衡。我国目前共有23个税种,在税收收入中流转税收入约占64%,其他税收收入只占36%,使财政收入主要依赖于流转税收入。这种流转税收入占绝对大头的税收结构,不仅使商品流通环节的税收负担过重,也是造成财政收入不稳定的一个重要因素。在深化我国税制改革中,应借鉴英国的经验,进一步简化税制,调整现有的税种,提高所得税、财产税占税收收入的比重,以促进税制合理,税负公平,财政收入稳定增长。

　　 2.有效发挥税收对经济的宏观调控能力。英国的税收体系具有较强的宏观调控能力。其主要特点在于税率并非确定之后就长年不变,而是根据经济发展情况适时进行调整,因而可以较好地体现国家的产业政策,及时发挥对经济的调节作用。其具体做法大致为,内阁在每年度的预算案中提出税率调整的实施方案,经议会两院批准后执行。从目前我国的税率来看,往往是一定之后长时期不变,难以适应经济发展的变化,因而,往往不能有效发挥税收对经济的调控能力。我国应当借鉴英国适时调整税率的有关做法,更好发挥税收的调控作用。

　　 3.注重缩小贫富差距和稳定收入来源。英国税制中涉及财产类的税种不少,主要的有工商财产税、议会税、遗产和赠与税。这三个税的年收入约为270亿英镑,占整个税收总收入的9.6%。英国税务专家认为,对财产类征税不仅有利于缩小贫富差距,减轻穷人对富人的不满情绪,具有稳定社会的作用,而且因征收对象是不动产,其税基稳定,移动性小,使财政具有较为稳定的收入来源。英国税收专家认为,如果对一些流动性较强的商品课征地方税,将会影响商品的流通,不仅不利于增加地方的财政收入,还会影响地方经济的发展。因此,作为地方税种应以对财产的课税为主。我国应当借鉴英国有关经验,适当增加对财产的征税,并以此为突破口,不断完善我国地方税收制度。

　　 4.十分重视对环境和国民健康的保护。英国税收专家认为,加大环保和烟酒的征税不仅可增加财政收入,还有助于提高政府在人们心目中的外在形象,可以得到广大国民的拥护。英国虽然没有专门的环境保护税,但在税制中涉及保护环境方面的内容却不少,如燃油税、航空旅客税、土地填充税、车辆消费税等。在英国税制中还十分注意保护国民的健康,如他们认为吸烟和饮酒有害人体健康,因此政府规定,对此项税收每年要提高5%以上。目前我国在消费税中车辆、燃油、烟、酒虽然也都是消费税的应税品目,但在制定税率时,考虑更多的是财政收入多少和企业承受能力,往往忽视了环境保护和增强国民健康的意识。英国上述做法也是值得我们学习的。

　　 5.充分发挥人大对预算和财税的审查监督作用。英国议会把审查批准预算报告和财税法案当作议会最重要的职责。在我国要发挥好国家最高权力机关对国家重大事务特别是重大经济事项的决策和监督作用,就必须加大人大对预算审查监督的力度,并把重大财税政策调整纳入人大审查范围,规范对预算和财税审查的内容,明确审查的重点,增强透明度,促进人大由程序性审查向实质性审查转变,同时要加强有关专门机构和办事机构的建设,充实专业人才和有关力量,以提高预算审查监督工作的质量和效果,更好发挥人大对财税的审查监督作用。

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