论我国电子政务发展的策略

　　2003-06-10

　　[摘　要]　在信息时代，就像管理信息系统是管理企业必备的手段一样、电子政务已成为治国不可或缺的工具。信息化使许多政府原来不可能做到的事情不仅可以做到，而且可以做得更快、更好，帮助政府实现对国家的有效管理。今天，无论经济与社会的发展或者国家安全的保障，都离不开电子政务的支持。

　　在经济和信息全球化快速发展的情况下，一个信息化的政府已经成为一个国家或地区在全球竞争中的一个竞争力要素，也是提升国家和地区全球竞争力，争得经济和社会发展“先机”的关键。

　　电子政务的发展对我国的经济和社会发展，特别是信息产业的发展将有着十分重要的影响。电子政务的发展还将对我国各行各业信息化的发展，包括电子商务和电子社区的发展，起着示范作用。

　　一、电子政务的业务模型和内涵

　　在任何一个社会中，与电子政务相关的行为主体主要有3个，即：政府、企（事）业单位、居民。因此，政府的业务活动也主要围绕着这3个行为主体展开，即包括政府与政府之间的互动；政府与企（事）业单位，尤其是与企业的互动；政府与居民的互动。在信息化的社会中，这3个行为主体构成了电子政务、电子商务和电子社区这3个信息化的主要领域。电子商务在经历了一个发展热潮之后，目前正在向一个新的、更扎实的阶段发展。电子社区将受到重视并且成为全球信息化的热点。而无论电子商务还是电子政务都需要电子社区的发展来进一步地推动。

　　政府与政府、政府与企（事）业、政府与居民之间的互动构成了下面5个不同的而又相互关联的领域。

　　1.政府对政府

　　政府与政府之间的互动包括：首脑机关与中央和地方政府组成部门之间、中央政府与各级地区政府之间、政府的各个部门之间、政府与公务员和其他政府工作人员之间的互动。这个领域涉及的主要是政府内部的政务活动，包括国家和地区基础信息的采集、处理和利用，如人口信息、地理信息、资源信息等；政府之间各种业务流所需要采集和处理的信息，如计划管理、 经济管理、社会经济统计、公安、国防、国家安全等；政府之间的通信系统，包括各种紧急情况的通报、处理和通信系统；政府内部的各种管理信息系统，如财务管理、人事管理、公文管理、资产管理、档案管理等；各级政府的决策支持系统和执行信息系统；等等。

　　2.政府对企业

　　政府面向企业的活动主要包括政府向企、事业单位发布的各种方针、政策、法规、行政规定，即企、事业单位从事合法业务活动的环境。“政府对企业”的活动实质上是政府向企业提供的各种公共服务，如构造一个良好的投资和市场环境，维护公平的市场竞争秩序，协助企业特别是中小企业的发展，帮助企业进入国际市场和加入国际竞争，以及提供各种各样政府信息的服务等等。

　　3.政府对居民

　　政府对居民的活动实际上是政府面向居民所提供的服务。政府对居民的服务首先是信息服务，让居民知道政府的规定是什么，办事程序是什么，主管部门在哪里，以及各种关于社区公安和水、火、天灾等与公共安全有关的信息。出生、死亡的登记，迁徙和户口的管理，结婚、离婚登记，白行车执照、驾驶执照的办理，车辆的登记，以及各种证件的管理和防伪（如身份证、毕业证、工作证）等，也是政府面向居民服务的重要内容。政府对居民的服务还包括各公共部门如学校、医院、图书馆、公园等面向居民的服务。

　　4.企业对政府

　　企业面向政府的活动包括企业应向政府缴纳的各种税款，按政府要求应该填报的各种统计信息和报表，参加政府各项工程的竞、投标，向政府供应各种商品和服务，以及就政府如何创造良好的投资和经营环境、如何帮助企业发展等提出企业的意见、希望和建议，向政府申请可能提供的帮助等等。

　　5.居民对政府

　　居民对政府的活动除了包括个人应向政府缴纳的各种税款和费用、按政府要求应该填报的各种信息和表格、缴纳各种罚款等外，还要开辟居民参政、议政的渠道，使政府的各项工作不断得以改进和完善。政府需要利用这个渠道来了解民意，征求群众意见，以便更好地为人民服务。

　　当前，世界各国电子政务的发展就是围绕着上述5个方面展开的。其目标除了不断地改善政府、企业与居民3个行为主体之间的互动，使其更有效、更友好、更精简、更透明和更有效率外，更强调在电子政务的发展过程中对原有的政府结构以及政府业务活动组织的方式和方法等进行重要的、根本的改造，从而最终构造出一个信息时代的政府形态。

　　在电子政务的发展过程中也产生了一些只有应用信息技术才可能获得新的政府概念，如“一站服务”，即居民或企业只要去一个政府综合办公地点即可解决需要政府办理的所有有关事项；“无站服务”，即居民或企业只要进入一个政府网站即可解决需要解决的问题；“24×7”，即每周7天、每天24小时不间断地向居民或企业提供政府的服务；“居民关系管理”，即掌握某些居民，以便有针对性地适时提供所需的政府服务，等等。

　　二、我国电子政务的发展策略

　　如何实现由“现有的政务”到“电子政务”的转变，是一个十分复杂的问题。借鉴国外许多成功的经验和失败的教训，我国电子政务的发展应从以下几方面考虑：

　　1.发展电子政务的中国国情

　　就整体而言，比起发达国家来，信息技术在我国各级政府中的应用起步较晚，计算机和网络技术在我国的应用时间还不算长，特别是一些经济相对不发达的地区情况更是如此。虽然近年来，计算机的应用在各部门的发展很快，但总的来说，在政府内部业务流的计算机化方面我们还有很长的路要走。政府内部业务流的计算机化是政府实现对用户服务信息化的基础，把政府内部的管理信息系统建设与面向用户的服务信息系统建设结合起来，综合加以考虑和规划，充分利用我们的后发优势，争取实现跨越式的发展。

　　由于电子计算机在政府中的应用时间不长，在我国政府各部门中还没有真正建立起一种有利于电子政务和信息化发展的计算机文化。电子政务的发展，无论在它的内容和方法上，将不可避免地遇到各种各样的社会阻力。特别是当电子政务的发展与某些部门或集团的利益发生冲突的时候，当电子政务的发展影响到少数人的权利和利益的时候，当电子政务要求政府行为更加透明而使得贪污、该职不易发生的时候，这种阻力更为突出。因此，在电子政务的发展过程中，如何克服形形色色的社会阻力是电子政务能否成功的重要因素之一。

　　2.慎审规划 小步快走

　　“想得要大，起步要小，扩张要快”是全球对信息系统工程建设的共识。这个原则是由信息系统工程项目自身的特点所决定的，如：资金和技术密集、对项目管理的要求比较高、信息技术本身发展快、不断提供新的设备和手段等等。

　　“想得要大”是指根据对信息技术发展的预期审慎地确定电子政务长远发展目标，或一个期望实现的“电子政务”蓝图。这个规划的目标应该是产出明确的、可以测量的，而不是抽象的、概念化的；规划要“大处”着眼；“远处”着眼；要有足够的洞察力和想象力。

　　“起步要小”是指要以小的、容易实现的、效果明显的项目起步，确保“初战必胜”，或者将大的项目分解成若干个小的项目组织实施。在实践中锻炼队伍，取得领导的信任和用户的支持。

　　“扩张要快”是指在已经取得经验和效益的基础上，加快系统扩张的步伐，尽快拿下这个系统所应有的全部经济和社会效益，充分享受信息化和信息技术带来的好处，扩大影响，在更大程度上取得政府和相关部门的支持。

　　3.电子政务实现中优先级的考虑

　　从目前世界各国的情况来看，大致可以从三个角度来考虑我国电子政务发展的优先级问题，即经济效益、社会效益和政府自身能力的建设。

　　1）从经济效益出发的优先级设定

　　经济效益显著的电子政务项目可以列举下面一些例子：

　　（1）增加税入：各种税收管理系统，如所得税、增值税、财产税、海关管理系统（确保关税收入），以及各种费用管理系统（如公共卫生费、车辆费、注册费、执照费等）。以帮助政府增加收入。

　　（2）财务管理：包括工资管理、支付和开支管理、各种投资和建设项目的管理等。主要目的是保证资金进出的有效管理，实现“节流”。

　　（3）资源和计划管理：如地理信息系统、资源信息系统、国有资产管理系统、城市规划与建筑管理系统等。这类系统通过有效和高效的管理间接产生经济效益。

　　（4）营造良好市场和投资环境：如工商企业管理系统，进出口管理系统，国内与国际贸易管理及市场信息系统，产业部门统计分析与市场预测、经济分析及投资数据、新技术及技术转让信息、专利信息、外资管理信息系统，以及各种相关的政府法规信息及服务系统等。

　　我国的“金关”工程和“金税”工程的成功是这类项目的典型例子。国际上，许多政府都将与“增加税收”有关的系统列为电子政务工程的第一优先。北京市开发的网上企业登记注册审批系统则是营造良好的市场和投资环境的典型例子。

　　2）从社会效益出发的优先级设定

　　社会效益比较明显的电子政务项目可以列举以下几个方面：

　　（1）面向居民的各种服务系统：如居民登记系统，包括出生、死亡、婚姻、迁移等，居民身份证、护照发放系统，自行车、汽车执照和驾照发放系统，各种证件的防伪系统，社会保障系统，社区的各种服务和管理系统，土地和住房的注册登记系统等。

　　（2）警察与公安系统：如出入境管理系统、罪犯管理系统、监狱管理系统、毒品管理系统.交通检测和管理系统以及其他的公安管理系统等。

　　（3）公共教育和文化系统：如电子入学管理系统、大中小学上网、毕业证书和学位证明查询系统、数字图书馆、数字博物馆、社区公共信息中心等。

　　（4）医疗与保健系统：如医院信息系统、网上挂号系统、远程医疗系统、网上药物销售系统、器官移植信息中心、血液中心、医疗保险系统等。

　　（5）环境保护和环境信息系统：如环保信息系统、气象预报系统、地震检测系统等。

　　3）从政府自身建设出发的优先级设定

　　（1）提高政府核心业务运行的有效性和效率：如国防、安全、情报系统、首脑机关（党中央.国务院等）的各种监控系统，决策信息系统，公文流动管理系统，内部通信系统，信息与知识管理系统等。

　　（2）增加政府的透明度和反腐倡廉：如财务管理系统、人事管理系统、电子采购系统、政府工程招标系统等。

　　（3）政府信息资源的开发：如各种法律信息系统、政令信息系统、文件管理系统、档案管理系统等。

　　上面所列举的仅仅是发展电子政务时从不同的角度可以考虑的一些系统和项目，而电子政务所覆盖的政府业务范围则远比这里所列举的要多得多。

　　4.以政府业务而为主线发展电子政务

　　从国外的情况看，无论是中央政府，还是地方政府，在电子政务的发展中均以政府的业务流为主线，一个一个地实现政府业务流的信息化，以避免团化或强化现有的政府结构。

　　以政府的业务流为主线就是根据轻重缓急将政府职能中带有不变性的业务流一个一个地计算机化和网络化，既满足了政府的急需，又有利于政府的职能转变和政府的重构。

　　以政府业务流为主线发展电子政务实际上就是利用信息技术给政府重新“梳一次辫子”。把那些最急需的政府业务流的“辫子”先梳理出来。等到按照优先顺序把“辫子”梳完了。一个电子政务的总体结构就出来了。那些没有梳进“辫子”的业务流就是要转变的政府职能；而那些没有梳进“辫子”的部门就是要调整的政府机构。

　　5.以标准化和规范化的方法发展电子政务

　　我国大大小小的政府机构数以万计。如此巨大的电子政务建设规模，如果采用个体经济的办法任由部门各自开发自己的系统，不仅浪费大量的资源和时间，而且由于缺乏标准和规范，政府之间、政府部门之间的各种系统势必难以兼容，信息资源难以共享。

　　实际上，电子政务中包含许多的标准“零部件”，如人事、财务、计划、公文、档案、日程安排、国有资产、器材、图书资料、考勤管理及政府网站等等，不下数十种。如果这些“零部件”都规范化和标准化并由企业来开发，不仅可以节约大量的资源，而且可以形成和支持一个相当大的软件产业。“零部件”规范化和标准化的关键则在于政府业务过程的规范化和数据模型的标准化。

　　从国外的经验来看，电子政务的标准化和规范化并不一定都需要通过行政命令来实现，有些可以通过技术政策来引导和推进，有些则可以依赖于市场的作用，让市场占有份额大的产品成为事实上的标准或规范。建立政府与企业某种形式的伙伴关系有可能使双方都从中受益。

　　其实，政府信息系统的建设并不一定非要政府投资不可。政府的职责是完成法律赋予的职能，不是信息系统的开发。因此，在电子政务的发展中，政府的角色是准确地提出对信息系统的要求，实现对信息化的有效管理，系统开发的任务应该留给企业去做。如果每一个政府部门都建立一支队伍去搞部门的系统开发，不但成果不能商品化，而且为内部人员非法修改系统和犯罪提供了机会。

　　三、电子政务的安全管理

　　安全问题是所有国家在电子政务的发展中都十分关心和重视的问题。这里仅对电子政务的安全管理问题提出一些建议。

　　1.安全、成本、效率的权衡

　　不同的电子政务应用系统，对于安全的要求是不同的。因此，不能将安全问题绝对化，不是“越安全越好”。在设计系统安全措施的时候，必须根据系统的实际应用情况，考虑安全、成本、效率三者的权重，达到适度的平衡。

　　目前，国内有一种趋向，好像建一个系统就要搞一个独立于互联网的专网，理由是要确保系统的安全。专网太多，不仅使电子政务的投资急剧增加，而且，也会造成极大的浪费。专网太多，还给政府信息系统的资源共享造成许多壁垒，降低了作为一个整体的政府信息系统的效率，给中央政府为了监控和决策而获取信息带来了很多困难。

　　为了保证国家的机密，有必要建设若干个独立于互联网的专网。但是，进入这种专网的系统越少越好。因为，进入这种专网的系统越多，专网的安全就越没有保证。

　　2.电子政务的安全管理

　　电子政务的安全管理可以通过安全评估、安全政策、安全标准、安全审计4个环节来加以规范，进而实现有效的管理。

　　（1）安全评估

　　什么系统需要专网，什么系统不需要专网；什么系统需要加密措施，什么系统不需要加密措施，应该通过系统的安全评估来回答。安全评估应该根据系统中信息的重要性，以及可能受到的潜在威胁的严重性来确定系统需要采取什么样的安全措施。对我国电子政务安全评估有必要建立一套标准程序，而任何系统在可行性论证前都必须完成安全评估。

　　（2）安全政策

　　在政府对电子政务安全评估的基础上制定安全政策，包括政府信息系统安全等级的分类、与安全等级相对应的安全措施的要求、对参与系统开发和运行的企业（特别是外企）的要求和约束、系统安全的审计、安全问题的报告制度和程序、紧急情况的处理和应急措施等。

　　（3）安全标准

　　在电子政务安全政策的指导下，需要制订具体的、对每一个安全等级的政府信息系统安全标准，包括硬件、软件、人员、系统安全，运行规范，数据和软件备份，系统的物理安全等。有了这些标准，每一个政府信息系统只要“对号入座”参照标准执行即可。这样，不仅有利于安全管理，还可以节省各部门和系统在安全问题上耗费的人力和财务资源。

　　（4）安全审计

　　每一个政府信息系统在建成和运行的过程中，都应该接受部门的安全审计，以确保政府安全政策和安全标准的落实。

　　我国政府信息系统对于网络的使用可以考虑分为公用网（互联网）、公用专网（虚拟专网）与专网（光纤网），根据安全评估的结果按安全标准选择使用。政府信息系统应该充分利用虚拟专网技术，既使系统有必要的安全保障和专业化的网络管理，又可以节省大量的专网建设投资。

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