论行政活动的功能
论行政活动的功能
【 作 者】颜佳华/李琳
【作者简介】作者单位：颜佳华：湘潭大学行政管理学系；职称：副教授；邮编：411105　李琳：湘潭师范学院政治系
【 正 文】
　　　　　　一
　　行政活动的功能，也就是行政活动在国家社会生活中所起的作用。行政活动的功能由正功能、无功能、虚功能、负功能等四大功能构件组成。
　　行政活动正功能是指行政活动各要素、构件运行过程中表现出来的对行政活动的目的起促进作用的功能。行政活动正功能主要表现为行政主体通过行政活动对行政客体产生积极的、有促于增强其适应性和整合的作用，即满足行政主体的需要与发挥行政客体的效用。能够发挥行政活动正功能的要素是多种多样的，主要是来自行政活动内部的各组成部分和来自其外部的各种环境因素。行政活动正功能的外在表现是其各组成要素、部分的联系密切和整体机能好与应变能力强。行政活动无功能是指由于受到各种主观、客观原因的制约使行政活动的功能无法表现出来，该行政活动便是无功能行政活动。行政活动虚功能的现象较少存在，它只说明某些行政活动虽在运行过程中，但发挥无效力，控制客体的行为乏力，造成行政活动“打滑”或“原地踏步”。行政活动负功能又叫反功能或功能失调，是指行政活动作的功对其自身的目的起破坏作用的功能，它削弱了行政活动的适应性和目的性，不利于其整合作用。主要表现在：行政活动内部各要素之间联系不紧密、协调性衰减，紊乱程度加剧，阻碍行政活动整体目标的实用。行政活动负功能有两种形式，一种是向预定目标的反方向运行，其功能是“负”；一种是向预定目标的其他方向（除反方向外）运行，其功能是“副”。造成行政活动负功能的原因主要来自两个系列，即：行政活动内部因素系列，如内部结构不合理，各部分之间不配合；行政活动外部因素系列，主要是外在环境威胁。对行政活动功能的分析，其目的在于抑制负功能，强化正功能。
　　行政活动的功能具有强制性、综合性、两重性等性质。行政活动功能的强制性主要是指行政活动功能具有这样一种客观性质，不管人们愿意与否，都得受行政活动的制约与规范。它有两层意思：一是人们必须服从、顺应行政活动；二是不得抵触和破坏，否则就要受到惩罚。强制性的意义在于维护行政活动的权威性和保证行政活动的顺利运行。行政活动功能的综合性是指行政活动具有多方面的功能，能对社会生活各个方面产生作用。其作用主要表现在：它是行政活动科学化的基本前提，同时还是使行政活动的作用得到充分发挥的重要保证。综合性取决于多种原因，即：社会生活的复杂性、行政活动方式的多元性和社会发展变化要求的多样性。行政活动功能的两重性是指行政活动功能具有两方面不同的性质，它们往往是紧密地联系在一起，相互影响，相互作用，其主要表现是行政活动功能的科学性和非科学性以及积极性和消极性。
　　行政活动功能根据标准不同可以划分为多种类型。首先，从重要程度划分，有行政活动的基本功能和辅助功能。基本功能即主要功能，是行政活动赖以存在的主要因素。行政活动的主要目的就是要获得基本功能。某项行政活动的基本功能可能是一个，也可能是几个。辅助功能亦称次要功能，二级或三级的功能，是保证基本功能充分可靠地实现，对基本功能起辅助与支撑作用的功能，亦即为了更好地实现基本功能而附加的功能，常表现为实现基本功能的手段和措施等。其次，从作用特点划分，有行政活动的使用功能、价值功能和美观功能。使用功能是指带来效用、有社会后果的功能，即实际用途和实际价值。价值功能是行政活动自身所具有的、内在的、没有外露的功能效力，即内在功能，是行政活动的内在价值和基础。美观功能变称美学功能、艺术功能或外观功能，是指行政活动对行政客体中的人产生魅力的功能。第三，从客体要求划分，有行政活动的必要功能和不必要功能。必要功能是指行政主、客体所要求并承认的功能，它是行政活动的价值所在。不必要功能是指行政主、客体不要求或不需要的功能，它并非不需要，只是相对必要功能而言，是次一级功能。第四，从表现程度划分，有行政活动的显露功能和潜在功能，显露功能也称明显功能、外显功能或显功能，是指被人们认识到的行政活动对社会生活的宏观影响及其后果，并可作出分析、评估和考核。潜在功能又称隐匿功能、潜功能，是指尚未被人们认识到的某种行政活动发生的作用，也不能作出分析、评估和考核。第五，从时间层次划分，有行政活动的即时功能、短期功能、中期功能和长期功能。即时功能指立即见效力的功能；短期功能是指较短时间内发生效力的功能；中期功能是指较长时间内发生效力的功能；长期功能是指很长时间内发生效力的功能；第六，从空间范围划分，有行政活动的微观功能和宏观功能。微观功能即指行政活动在一定限度内和一定条件下发生的效力，是低层次行政活动所发挥的效力；宏观功能是高层次行政活动所发挥的效力，其范围广大，时间较长、影响广泛。当然，行政活动功能的类型，按照不同的标准，还有其他种类，这里不再赘述。
　　　　　　二
　　行政活动的功能是多方面的，但最基本最主要的功能，具体而言，包括以下内容：（注：王沪宁：《行政生态分析》，复旦大学出版社1989年版，第231页）
　　第一，维持功能。行政活动的首要任务是维持一个社会的各项活动能够正常地运行，并继续下去。维持功能包括维持各种社会活动、各种社会关系、制定社会规范、维护一定的价值观念和道德标准。维持功能的一个根本目的在于维持一个社会的秩序、安定、一致和持续。维护功能可以通过各种具体的行政活动表现出来，如维持人们基本生活需求的包括提供粮油、煤、水、电、衣、住、行等内容的供应系统的活动；维持社会持续发展，包括人口控制、发展教育、科学、文化等方面的活动；维护社会的基本秩序，如交通秩序、生产秩序、流通秩序、社会秩序、伦理秩序等等。这些活动均具备某种维持的功能。
　　第二，保全功能。行政活动的功能不仅在于要维持一定的社会，而且要保全一定的社会。行政活动的保全功能一般包括两个方面的内容：一是军事保卫，即领导国防建设和武装力量，防御外来侵略和颠覆，保卫国家的独立和主权，保卫公民的合法权益和生命安全；二是镇压和治安，主要是镇压被统治阶级的反抗，防范和制裁不法分子和犯罪分子危害社会，维护治安。
　　第三，管理功能。行政活动最基本的属性就是它是一种管理活动，是一种公共管理活动。所以为了使社会各项活动能够协调发展，使各种活动、利益和要求之间不产生根本的冲突，使社会生活有条不紊和顺利地进行，以维护社会
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