行政生态学研究述评及其对我国行政改革的启发
【 作 者】徐中奇
【作者简介】徐中奇，北京师范大学法政所，北京　100875
【内容提要】行政生态学是本世纪60年代以来新兴起的一门交叉学科。作为这门学科重要代表人物的雷各斯提出了著名的行政类型分类理论，分析了影响行政的五个要素，详细探讨了发展中国家的行政环境问题。尽管他的理论还存在一些不足之外，但其对我国行政改革的启发意义是不言而喻的。我们在行政改革过程中应该学习、借鉴行政生态学的理论和方法，对我国行政改革的具体环境作全面、科学的分析，才能正确认识我们面临的困难。
【关 键 词】行政生态学/述评/行政改革/启发
【 正 文】
　　　　　　一
　　行政生态学是以生态学理论和方法研究行政管理与其周围环境的一门科学。它主要研究各个国家的社会文化和历史传统等因素对公共行政的影响以及公共行政对该国社会变迁与发展的影响。最早把行政问题与其外部环境联系起来进行研究的是美国哈佛大学教授高斯。他于1936年发表的《美国社会与公共行政》一文指出行政环境与行政管理有密切关系。1945年后他在塞拉马大学作了一系列讲演，详尽阐述了运用生态学方法研究行政管理的问题。1947年他发表了《政府生态学》一书，再次强调外部环境对行政管理的作用，正式把生态学一词引入行政学研究领域。但遗憾的是高斯的理论在当时没有引起理论界的重视。
　　二次世界大战后，出现了一批新的民族国家。西方世界在对他们进行经济援助的同时，也提供了政治“援助”——按照西方的模式，帮助这些国家建立起一套“西化”的行政制度。西方的行政体制、行政方法、行政技术以及文官制度等在这些国家迅速建立起来。但不久以后人们便发现：在西方国家行之有效的这些制度在发展中国家收效甚微，以至于毫无功效。这一现象引发了西方学者的思考。1961年，美国夏威夷大学教授弗雷得•雷各斯（Fred W•Riggs）发表了《行政生态学》一书，运用生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题。他的研究在行政学理论领域发生重大影响，使行政生态学成为一门新的、系统的学科，并且标志着只在行政系统内部研究行政管理的时代的结束。
　　雷各斯在行政生态学研究上取得的理论成果可以概述为以下三个部分。
　　一、根据社会形态的不同提出了有名的行政类型分类理论。雷各斯认为，人类历史上存在着三种基本社会形态，即传统的农业社会、过渡社会、现代工业化社会，每一种社会形态都各有其独特的生态环境。他运用“结构功能分析法”和物理学上“光谱分析”的概念，对世界各国行政生态背景进行分析研究，提出了与这三种社会形态相适应的三种行政类型：
　　与农业社会相适应的是融合型行政模式（Fused Model）。 在农业社会中社会结构是混沌不分的，如同折射前的自然光是一道白光一样。它以农业为经济基础，没有明确、细致的社会分工，与之相适应，行政行为与其他行为，如政治行为、立法行为、司法行为、战争行为等是混杂一起的，没有专业化的行政机构，因而行政效率低下。其权力来自君主，官吏来自特殊阶层，实行世卿世禄制度；政府与民众沟通很少，官僚职位重于政府政策，行政风范带有浓厚的亲属主义色彩。
　　与现代工业化相适应的是衍射型行政模式（Diffracted Model）。白光经过棱柱体的折射后，衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光，这如同现代工业化社会，整个社会有着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着不同的行政职能，讲求行政效率与科学性。民众与政府沟通较多，有影响政府决策的渠道；行政风范体现平等主义、成就取向。
　　与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式（Prismatic Model）。 雷各斯将介于农业社会和现代化工业社会之间的社会形态成为过渡社会。由于其过渡性，故既保持着传统社会的一些特征，又具有现代社会的一些因素。在行政方面，行政行为已经渐渐与其他社会行为区分开来，但还未完全分化；专业化的机构已经建立起来，但还不能正常运作，功能有限；行政过程仍受着各种传统势力的制约等等，因而行政效率低下。这种情形，如同光进入棱柱中的折射过程，所以可以称为“棱柱型”模式。
　　二、通过对各国行政生态要素的分析，提炼出他认为最重要的五个要素，并对这些要素造成的影响进行了分析。雷各斯认为，影响一个国家行政的生态要素是多种多样的，但其中最主要的有五个要素，即：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。
　　雷各斯把经济要素列为影响一国行政的第一位要素，认为一个国家的行政模式基本上由该国的经济结构所决定的。他把社会经济结构依社会类型分为三种：传统农业社会中的“互惠－重配”结构，过渡社会中的“集市－有限市场”结构与现代化工业社会中的“市场－企业”结构。这三种经济结构的市场化程度不同，因此对行政所造成的影响也就不同。市场化程度越高，行政管理中受传统事物制约的程度就越低。
　　雷各斯注意到社会组织在不同社会形态中的不同作用。他把社会组织分为两大类：一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家族等；另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、工会等，通称为“社团”。在农业社会中和过渡社会中，家庭和家族在行政过程中发生着重要的作用，而在现代化工业社会中，社团则对政府和行政起着重要的作用。
　　第三个要素是沟通网，包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会互相沟通的手段。他认为沟通网的状况直接影响到一个社会的“动员性”（Mobilization）和“同化性”（assimilation）。所谓动员性指社会人口参加庞大的沟通网的程度，所谓同化性则指全社会人口对同一价值体系与目标等的认可程度。显然，一个社会的沟通水平高，则容易在更多的问题上更快的达成共识。反之，政府在行政过程中就面临着比较多的不同意见和麻烦。
　　第四个要素是符号系统，即社会政治符号系统，包括政治神话、政治法则和政治典章等。这些实际上就是关于政治意识和政治游戏规则的影响。他认为政治神话中包含一些直接影响着人民的政治意识。如在西方国家的政治传说中更多的包含了主权在民、人生而平等、天赋人权等观念，而在东方政治神话中更多的包含了君权神授等观念。
　　秉承古德诺的政治－行政两分思想，雷各斯认为政治与行政应该是分离的，政治领导行政，而行政则实现着政治的目标，这种关系决定了政治结构也是影响行政生态的一个重要因素。
　　雷各斯最后总结道，以上这五种要素之间不是互相孤立的，而是交叉作用、互相影响的，因此在实际考察中，情形是错综复杂的，既要注意单个分析这些重要因素，又要注意到彼此之间的互动性。
　　三、着重探讨了发展中国家－过渡型社会的行政生态问题。雷各斯研究行政生态学的直接动因是发展中国家何以不能适应西方行政模式的问题，因此他在书中着重讨论了发展中国家－过渡型社会的行政问题。他认为过渡型社会的行政属于“棱柱型行政”，具有以下三个基本特征。
　　第一，异质性（heterogeneity）， 指在同一个社会中同时存在不同的行政制度、行政行为和行政风范，既有农业社会的，也有工业社会的，从而出现极不调和的现象。如在中央政府部门设置齐全，管理设施先进，而在
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