香港申诉专员制度对内地监察制度改革的启示
香港申诉专员制度对内地监察制度改革的启示*
【标题注释】［收稿日期］1999—08—20
【 作 者】施惠玲
【作者简介】施惠玲，新疆大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830046
　　施惠玲（1965—），女，新疆大学法学院讲师，北京师范大学哲学系在读博士生。
【内容提要】香港申诉专员制度对日趋扩大的行政权力进行有效监督，促使行政管理部门提高工作效率，改善为公众服务的质量，其有益的经验对内地行政监察制度的改革有多方面的启发意义。
【关 键 词】香港/申诉专员制度/内地/行政监察/启示
【 正 文】
　　［中图分类号］D630.9 ［文献标识码］C ［文章编号］1000—2820（2000）03—0087—05
　　香港的申诉专员制度是随着香港经济高速发展，公共行政管理领域日趋扩大，具有完整系统的行政监督与补救制度逐渐形成过程中，顺应行政监督与补救途径多元化的需要而产生的。其设立的目的，是为一般香港市民提供一个申诉途径（市民如对政府部门行政上的决定、行动、建议或作为有所不满，均可提出投诉），补足及加强现有的投诉途径。从而使申诉专员担当起监察政府的角色，防止公共行政权力机构滥用职权，提高政府部门及公营机构的工作效率与服务质量。
　　香港申诉专员署于1989年3月正式成立，至今有10年了。在这10 年当中，香港申诉专员制度已成为香港现存体制不可缺的一部分。它具有了不同于世界上其它国家申诉专员制度的独特之处。这主要表现在香港申诉专员没有拘泥于一种一般性的动作程序，而是积极寻求多渠道、多途径解决投诉的方式，倡导一种投诉文化的建立。诸如：实施“机构内部投诉处理计划”（又称“现处计划”）——申诉专员公署在取得投诉人同意的情况下，将一些性质简单的投诉转介被投诉机关处理。现处计划自实施以来，效果较为显著。其优点是：对一些性质简单或纯属个人事件的问题，通过这种方式能够迅速获得解决。同时，它可以使申诉专员更加灵活地调配资源，集中力量调查那些性质复杂、无法透过机构内部投诉处理机制解决以及影响广泛的投诉。推展“鲁仲连”服务——调解服务。调解服务的优点在于它是一种非对抗性的、技巧性的和解纠纷的方法。它可使申诉专员尽量善用本身有限的资源，并为投诉人及被投诉机构提供沟通的机会与环境，鼓励他们通过直接对话与坦诚的沟通，解决彼此之间的冲突与矛盾，从而缩减公共行政机构与其所服务市民之间的距离。此外，申诉专员署对于一些性质较为简单的投诉，在完成初步审研工作之后，便可以向投诉人作出澄清及提供协助，从而解决有关投诉。以上三种解决投诉方法，又被统称为另类排解纠纷服务。据有关数据统计，1997—1998年度，另类排解纠纷服务已经解决投诉的个案数为1047宗，占已完结的投诉个案总数（3010宗）的34.5％[1]。 这表明，另类排解纠纷服务已成为香港申诉专员解决处理投诉的主要方式。它们符合香港申诉专员一贯倡导的处事原则，即致力于寻求解决问题之策，而非着意挑剔责难。它既蕴涵了中国传统文化中“和为贵”的精神，又顺应了现代人在错综复杂的生活环境中追求效率与公平的要求，亦是香港申诉专员制度中富有特色的地方。香港申诉专员制度作为专责处理有关行政失当的投诉的独立渠道，已得到了香港广大市民的认同，其影响力和功效也日趋不断地扩大和提高。申诉专员署自建立以来，每年所接获的查询及投诉个案数量以年平均46.4％的增长速度递增。查询与投诉个案数量的增加是一个可喜的现象，它表明，一方面申诉专员的工作广泛地被市民所接受和认同，用专员本人的话来说，“香港申诉专员制度已更加广为人知，广为人用”。[2] 广大市民愿意通过申诉专员这个独立申诉渠道挺身提出投诉，“协力使公营机构的运作更见公平，更见效率。”[3]另一方面， 也反映出在申诉专员署和广大市民的共同监督之下，公共行政服务机构所暴露出的有待改进及值得关注的地方。
　　此外，香港申诉专员主动展开的直接调查工作对发挥申诉专员制度的影响与功效具有深远的意义。香港申诉专员主动展开调查的权力，是其一项重要权力。申诉专员动用此项权力展开的直接调查一般是关涉广泛公众利益以及为社会人士普遍关注的问题。从1994年7月至1998年5月，香港申诉专员已完成了16项直接调查。对于已完成的每项直接调查，申诉专员均向政府当局提出改善有关制度及程序的建议，并通过《政府覆文》及向公众和新闻媒体公布调查结果报告来监察这些建议的实施情况。申诉专员的这些直接调查能够切中有关公共行政机构存在的弊端，并透过规劝的方式发挥其监察作用，从而达到改善行政程序、提高行政服务水平和工作效率的目的。
　　简言之，历经10年的发展，香港申诉专员制度已得到了进一步的强化和完善。积极吸取香港申诉专员制度的有益经验，对于正在进行行政监察制度改革的内地，有着多方面的启发意义。
　　 二
　　内地的行政监察机构经历过建立（1954年）—撤销（1959年）—恢复（1986年）的曲折过程。现行的行政监察制度是在总结50年代监察制度建设经验的基础上建立起来的。1988年，内地各省市自治区、市、地区、县级政府
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