网络行政新探
网络行政新探
【 作 者】顾丽梅
【作者简介】顾丽梅 复旦大学国际政治系
【内容提要】肇始于20世纪中叶，以计算机技术、微电子技术和现代通讯技术为标志的网络革命在全球范围内，对社会结构、管理模式、价值观念产生全方位的冲击和深层次的震荡。无疑，承担公共职责并履行公共职能的政府行政，也无一例外地受到了巨大的冲击，传统的行政发展范式发生了深刻的变迁。行政决策的民主化，行政组织的网络化与扁平化，行政权力结构的分散化等共同构成了网络行政发展的新范式。
【关 键 词】行政发展/范式/网络化/虚拟化
【 正 文】
　　一、网络为公共行政的变革提供了新的契机
　　行政发展是一种动态过程，主要指行政体系内部效能和技术方法的革新，对政府行政管理的促进等，其趋势是行政现代化。行政发展的内容大体上包括行政系统的功能更新，行政制度的创新，结构再设计和行为科学化。它受特定的社会历史条件，政治、经济、科学等发展的程度影响与制约。故尔，随着网络社会的来临、知识经济的发展、科学技术的进步，一方面，为了回应网络革命的挑战，行政发展的范式发生了变迁；另一方面，网络为行政发展提供了新的契机。
　　1.网络行政环境的优化。
　　行政的发展、组织的变革常常由环境的变化引起。网络技术的发展，使行政环境发生了剧烈的变迁，从而深刻地引起行政系统的变革。就经济环境而言，网络社会一个最重要的特征是：知识和信息在资本运营和商品流通过程中占有越来越重要的地位。与之相适应，需要政府转变职能，调整其职能结构，强化对知识和信息的管理和调控职能，以加强知识产权保护为重点，引导、培育和扶持高科技产业的发展。政府职能结构的变化必然引起组织结构、人员结构和权力结构的变化。此外，全球经济一体化使得行政管理的作用更为重要，需要行政发展以强化和更新政府职能。各国政府不仅要致力于治理本国范围内的市场失灵，而且还要参加治理世界市场失灵的“全球集体行动”。于是在全球经济一体化的推动下，行政发展的全球性也日益显现。总之，行政发展与经济发展是相伴相随的，是随着经济环境的变化而变化的。就政治环境而言，知识和智力在整个社会权力结构中占有越来越大的比重。公民的民主意识与政治参与意识也进一步加强。并且，在网络社会，双向信息传输系统使公众意愿的表达更直接、更广泛。公民与行政部门之间形成一种良性的互动机制，推动了政府行为的理性化、民主化和法治化进程。
　　2.网络行政价值观的重塑。
　　行政价值作为政府行政对行政体系和行政行为存在的理想状态的稳定信念，是整个行政系统的灵魂。从一定意义上说，行政价值体现了对行政行为的认同，决定了行政功能与内在构造。传统社会效率在行政价值体系中占据重要地位，它是衡量行政决策科学性、公共服务有效性、行政行为合理性的关键指标。然而，信息技术的进步与通讯网络的发展为公民、尤其是普通民众参与政治决策和行政活动提供了有利的条件和机遇。信息的开放和透明度的增强，使公民对政治和行政事物的了解日渐增多，对效率是传统公共行政的核心价值观发生挑战，取而代之的是公平正义与行政效率并重、民主行政是网络社会行政发展的大势所趋。换言之，网络社会中的公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平与效益。效率必须以公平的社会服务为前提、以正义的社会贡献为代价。民主行政要求公众需要是行政体系运转的轴心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩展和利益满足。民主要求广泛和平等的参与机会。在信息社会，普遍地联入计算机网络已成为实现民主的前提之一。（注：［美］J-Y•基《普遍性服务与因特网的所以商业化》，转载自《国外社会科学》1999年第1期91页。）信息与网络使民主行政成为可能。此外，政治的民主还必须实实在在体现在民主的行政过程之中。（注：参见Vincent Ostrom,The Intellectual Crisis in American Public Administration University of Alabana Press,1973。）故尔，政治民主与行政民主并重。
　　3.网络行政技术的创新。
　　随着高新科技的发展、信息网络的普及，行政发展越来越离不开行政技术的创新——信息技术。尤其是计算机信息、卫星通信技术和光纤通信的进步，电子计算机技术和通讯技术的密切配合，使人类对信息的提取、传递、储存和处理以令人难以置信的速度提高。政府可以通过互联网络充分占有决策信息，整合社会利益要求。显然，行政信息技术的发展使行政管理处于一种网络组织的状态。政策制定者能够更好地与普通民众沟通，“网络行政”时代即将来临。突出的表现是行政技术的创新——信息技术已广泛运用到公共行政领域。以美国和欧盟为例，这些国家都在进行国家信息基础建设，形成信息高速公路。不仅在国内把许多公司、机构连接在一起，而且加强了与国外其它发展中国家的合作。据统计，全世界有2/3的行政功能与信息管理是相连的。学者们认为，信息技术在公共行政领域的广泛运用，是一个不可变更的自然发展趋势。它说明了行政发展离不开行政信息技术的创新与普及。此外，信息技术的普遍适用，一方面减少了行政人员的手工劳动，必然会使机构和人员缩减，因而会降低行政成本；另一方面带来了一系列新的行政管理模式和组织方法，从而极大地提高了行政效率，增加了行政管理的经济效益。
　　二、网络行政发展的新范式
　　伴随着网络社会的发展，公共行政的范式发生了深刻的变迁。具体而言表现为：
　　1.行政组织结构的扁平化与网络化。
　　网络革命给行政组织带来的突出影响是减少组织管理的层次，扩大管理的幅度、使组织结构从金字塔型向扁平型发展，并且更具有机性、灵活性和适应性。几乎从人类社会诞生以来，在人类所有组织结构形式中，占绝对统治地位的是金字塔型的、自上而下的科层制组织结构形式，甚至是政府行政管理的唯一组织形式。这种组织结构形式在工业社会具有效率优势，但它也带来对环境适应的呆板、僵化和迟钝，并压抑了组织成员的全面发展。当人类社会进入后工业社会和信息社会时，环境变得更为多样化和复杂化，社会也要求政府的管理和服务更加多元化和个性化。因而对传统的科层制的改革就不可避免。网络信息技术被广泛应用于行政组织系统，无疑，为对传统金字塔型的科层制进行改革提供了强有力的支持。网络时代的政府组织结构，将对现有的金字塔型和科层制组织结构进行重造，并积极创造新型的政府组织。普遍做法是：减少或者取消组织中间管理层次，压平组织机构，推行网络化的组织结构形式。
　　总之，扁平的行政组织结构强调信息共享，重视横向的联系、沟通与协
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