论政策失真的人为原因
论政策失真的人为原因
【 作 者】金世斌
【作者简介】金世斌　作者单位：南京大学政治与行政管理学系　南京　210093
【内容提要】“上有政策，下有对策”（即政策失真）的现象在我们日常生活中已屡见不鲜，本文认为造成这种现象的人为因素主要有：(1)执行者素质缺陷；(2)目标群体不服从；(3)主体链沟通障碍；(4)政策制定者与执行者之间利益冲突。
【 正 文】
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　　一项正确的政策制定出来以后，关键的工作还在于正确地付诸实践。从这一意义上说，政策不是静态的概念体系，不可以简单地把政策同政策文本划等号。从其本质、使命和功能的实现来看，政策是一种社会运动过程。政策的有效贯彻实施关系到政策的成败，也直接影响到党和国家的根本利益，成为政策生命过程中的关键性环节。
　　政策实施并不是一个简单的单纯照章办事的过程，它是由一系列不同层次的执行活动和决策活动组成的统一过程，是一项极为复杂的社会实践活动。在政策实施的过程中，政策执行机构和人员要依据政策原则，根据时空的推移、适应活动的进展、环境条件的变化，灵活地决定自己的行动和措施，以求圆满地完成政策目标。决策的多层次性和过程的动态性决定了政策目标的实现不是一件容易的事。
　　我国是一个社会主义国家，全国各族人民的根本利益是完全一致的，中央政策理应能够有效地贯彻实施。但是由于政策主体政治素质参差不齐，他们所处的位置不同，掌握的情况不同，或考虑问题的视角不同，一些地方和单位对贯彻执行中央的政策在思想和行动上还不尽完全一致，政策弱化、变形、扭曲的现象时有发生。我们把这种在政策实施过程中出现的政策执行及其结果与政策目标、政策内容不相符合的客观社会现象，称之为“政策失真”。
　　政策失真的表现形式有多种式样，程度也有深有浅。其形式一般可以归纳为以下五种：
　　第一，政策棚架。政策在执行过程中，只是被宣传一通，做了表面文章，而未被转化为可操作性的具体措施，即政策并未真正落到实处，成了空架子，使政策赤字增加。如前几年，一些地方和部门，一味只追求经济建设，讲究经济效益，而对精神文明建设仅停留在文件和口号上，淡化社会主义理想和道德风尚，这是很危险的。
　　第二，政策浮夸。即政策在执行过程中附加了不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策原定的要求。比如我国一些地方政府把对外开放政策就简单视为搞经济开发区，所以不顾经济发展特点和能力，到处圈地，盲目投入，铺摊子，上项目，形成了轰轰烈烈的“开发区热”，其结果是地圈了，只见长草，不见建厂，严重浪费资源。
　　第三，政策缺损。即一个完整的政策在执行时只有部分被贯彻落实，其余部分则被割裂遗弃，使政策内容残缺不全，政策变形失真。这在我国的经济领域表现得特别明显，一些地方政策和部门从本地区、本部门的利益出发，“断章取义，各取所需”，挑选其中对自己有利的部分贯彻实施，对自己不利的部分则抛之脑后，置之不理。
　　第四，政策替换。即政策在实施过程中从表面上看与原政策相一致，而事实上背离原政策精神的内容，进行偷梁换柱。据统计，自改革开放以来，中央就有关严禁用公款大吃大喝的问题下了三十余个“红头文件”，然而一些领导依然照吃不误，还振振有词：“四菜一汤，因人配方”，怎样理解执行都不能算错。
　　第五，政策贪污。即政策在自上而下的传递过程中，就被中途截留，政策的精神和内容不能传达到目标群体和利益相关人。如关于严厉制止“三乱”的政策，有些地方政府、部门从小团体的利益考虑，对政策的内容和精神不宣传、不传达，而“隐藏”、“贪污”政策。
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　　政策执行是一个包括众多参量和因素的复杂过程。政策失真的表现形式多种多样，产生政策失真也有诸多根源。马克思主义认为，人是生产力中最活跃、最积极的因素，管理社会公共事务、贯彻落实国家的政策法令，都需要以人为主体，需要通过人的活动去实现。因此，人既是行政管理活动的中心，也是影响政策执行的最重要因素。本文就从“人”出发，来考察政策失真的人为原因。
　　1.执行者素质缺陷。政策执行者是政策实施中的能动因素，他们的政治思想道德素质、心理素质和知识能力素质的优劣决定着他们能动性发挥的大小，因而也就极大地影响着政策在实施中是否会发生失真。
　　第一，执行者的政治思想道德素质决定着能动性发挥的方向和程度。任何特定的主体具有何种性质和水平的能动性，则取决于该主体用来规范自己行为
论政策失真的人为原因