广州市建委：政府投资项目管理模式分析
广州市建委：政府投资项目管理模式分析 www.TF360.com 樊群 蒋英勇 2004-10-10 我市政府投资项目的主要管理模式 　　 政府投资项目主要以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，大多数集中在为社 会发展服务、非盈利的公益性项目，更容易受到社会各界舆论的关注。随着市场经济运 行体制的逐步建立以及政府职能转变的深化，我市政府投资项目的管理体制进行了积极 的探索，主要有专门事业单位、政府直属的公司、政府职能部门的基建处、专门的工程 指挥部等项目管理模式。 　　 １．以专门事业单位为建设主体。这种类型就是由政府组成部门或职能部门的所属 的事业单位，比如市政园林局的市政维修处、隧道总公司等，根据政府的要求，编制并 提出项目的计划任务书、可行性报告，并负责项目的前期动拆迁和建设管理，建成后移 交给同属市政园林局的事业单位。 　　 ２．以政府直属的公司为建设主体。随着建设工程市场机制的引入，政府部门多成 立直属的建设工程管理公司，这些公司或者以建设单位的名义，或者以代建设单位（即 代甲方）的名义、工程总承包的名义实施政府投资工程的管理。 　　 ３．以政府委、办、局内部的基建处为建设单位。除了城市基础设施建设而外，其 他领域（科教、文化、卫生等其他委、办、局系统）的工程建设，基本上由各自的基建 处（性质是政府的内设处室）或直属的建设单位直接实施。 　　 ４．以专门的工程指挥部为建设主体。对于一些投资规模大、建设周期长、涉及环 节多的大型基础设施项目，比如广州的内环路、高速公路、跨江大桥等，这些项目一般 要跨越几个行政区域，动拆迁量大面广，各项配套建设内容多，工程进度要求高，一般 都设立由具有一定行政级别领导挂帅的工程指挥部。类似的机构还有项目建设领导小组 ，区别在于项目建设领导小组通常为纯协调机构，由市委、市政府的领导或分管领导担 任领导小组组长，领导小组不具体参与工程的建设实施过程。一般情况下，领导小组下 设办公室或工程指挥部。 　　 应该说，上述各种模式为我市的政府投资项目能按时完成和迅速建立起较为完善的 城市基础设施做出了很大的贡献，这些模式所突现的优点具有一定的共性，比如易于政 府的协调和控制、能够按时完成任务等等，但是随着我市政府体制改革不断深化和政府 职能的转变，以及建筑行业的专业化、规范化程度的不断提高，上述管理模式已经不能 适应时代的要求，一些弊端将明显地展露出来。 　　 我市现有政府投资工程项目管理模式存在的弊端 　　 １．责任界线模糊。现有的管理模式中，投资、建设、管理和运营基本上是在一个 系统内（比如建设系统、教育系统、卫生系统、文化系统等等）完成，这易于系统的领 导从行政的角度给予协调和控制，但同时也带来了各个环节之间的责任不清，对投资“超 ”、工期“拖”、质量“差”等问题缺乏制衡和监督等一系列问题。 　　 ２．各环节缺乏制衡。现有的管理模式中，投资、建设、管理和运营的单位基本上 是由政府主管部门以行政指令的方式确定，这种业主的产生过程缺乏比较、缺乏竞争、 没有市场，存在一定程度的部门垄断，这样的结果将会导致政府投资效率的降低，也极 易造成寻租现象的发生。 　 ３．缺乏专业性。现有的管理模式中，建设业主既要参与项目前期的策划、编制项 目建议书、可行性研究等工作，又要参与工程建设的准备和实施工作，包括基地选址、 动拆迁、组织考察、设计和施工招标等，直至项目建设实施的过程控制。应该说，上述 工作对专业性要求很高。但是，现有管理模式中的建设单位（尤其是工程指挥部）往往 随着项目的完工而趋于解体，或者融入项目建成之后的运营管理主体之中。这就使得， 要么是专业化的人才被浪费，导致难以积累起专业化的工程建设管理公司；要么工程实 施不使用专门人才，导致政府投资项目的工程项目管理始终处于一个较低的水平。 　　 现有的管理模式存在着政企不分、行业垄断和部门垄断的弊端，如何地克服政府投 资项目效率不高、管理水平低、“三超工程”普遍等问题是政府的建设主管部门亟待要解 决的。 代建制项目管理模式的分析 　　 随着体制改革的不断深入和工程建设的不断发展，工程建设逐步形成投资多元化、 管理社会化、经营市场化的新机制，而根据整顿和规范市场秩序的要求，工程建设应该 是投资、建设、运营、监管四分开，以切实提高管理水平和充分发挥投资效益。以往管 理模式远不能适应新机制新要求，必须要有新的科学先进的管理模式。 　　 建立专业化、社会化的工程建设代建制项目管理模式（工程管理公司），工程管理 公司（代建方），受投资方委托，依据工程建设的法律、法规和委托合同，对投资方投 资的工程建设项目实施全过程的组织管理。通过代建制项目管理模式，把工程建设明确 为管理方（代建方）与实施方（设计、施工、材料设备供应）三方责权利明确的新机制 ，以适应投资。建设、运营、监管四分开的新要求，来有效提高工程建设的管理水平和 投资效益，来全面提升城市综合竞争力。 　　 广州市第二青少年宫是广州市“十五”计划的重点工程项目之一，也是我市政府投资 项目实行代建制项目管理的第一个试点样本。第二青少年宫的工程总投资约３．２亿元 ，合同工期６９１天（２００３年９月１０日～２００５年７月３１日）。该工程由广 州市少年宫立项，市政府财政投资；广州市工程总承包公司为项目建设管理单位。承包 总作为代建方，组成项目管理部，实施项目管理。因此这是一个规模大、多元化投资的 现代工程建设项目，需要探求现代工程建设项目管理新模式。 　　 广州市第二青少年宫工程，所建立的是现代工程建设中代建制项目管理的模式，即 是专业化、社会化的工程管理公司（代建方），受投资方的委托，依据工程建设的法律 、法规和委托合同，对投资方投资的项目，实施全过程全方位的组织管理：一是按系统 工程的要求，把各参与方（投资方、管理方、实施方）组成项目管理系统（一级），投 资方、管理方分为两个单位（广州市少年宫和广州市工程总承包集团有限公司），设计 和监理分别为美国ＳＢＡ国际设计集团、广东省轻纺建筑设计院，广州市广州工程建设 监理有限公司；实施方正在进行市场招标，这是一个严谨而精简、有效而高效的项目管 理系统；二是按高知识和高技能的要求，把有各种资质、各种人才以及管理经验、监理 经验的双方组成项目管理部，这是一个具有进行现代工程建设项目管理的综合资质（动 拆迁、招投标、工程管理、工程监理和科技咨询等项目管理综合资质）、优秀人才（经 营、管理、技术和经济等项目管理优秀人才）的项目管理部，能够进行项目前期阶段、 项目实施阶段、项目营运阶段“三个阶段”，进行项目分解结构、项目管理方组织策划、 项目实施方组织策划、项目信息组织策划“四个策划”，进行现代工程建设项目全过程、 全方位“两个管理”，这是一个能够提供优秀服务、提高投资效益和做到有效高效的项目 管理部；三是按专业化、社会化的要求，把专门从事工程管理和工程监理双方的资质、 经验（双方分别做过多个投资４亿以上工程建设项目的管理工作和监理工作）、业绩（ 双方分别获过多个国家和省市的工程管理和工程监理的奖），用到试点工程上来，确保 提高试点工程的管理水平，在为提高业主效益的同时，提高社会效益。特别是本试点工 程由双方组成的项目管理部，是采用现代工程建设项目管理的最新模式Ｐａｒｔｎｅｒ ｉｎｇ（伙伴式合作）模式，以便用伙伴式合作双方的资源来发挥最大的资源效益。 　　 建制工程建设项目管理的优点 　　 １．项目管理路径短 　　 按系统工程的要求，组成的项目管理系统，各阶段可合理交叉、有机联系、各部门 可科学匹配、密切配合，使规模大的工程建设项目，能紧张而有秩序、有效而高效地进 行，并能缩短总工期、控制各阶段周期，是我们进行这的规模大的工程建设项目管理中 ，体会最深的一次。 　　 ２．目标整体控制好 　　 目标整体控制好。按系统工程的要求，组成的项目管理系统，可克服各阶段脱节， 能及时发现矛盾，及时协调解决，有利于综合控制，的利于整体优化，有利于实现目标 。 　　 ３．专业优势发挥好 　　 专业优势发挥好。按高知识、高技能的要求，组成的项目管理部和项目管理人才， 能够充分发挥项目管理专业的知识和经验优势，既能对投资、进度、质量进行分别的静 态控制，还能对投资、进度、质量进行综合的动态控制，通过赢得值等方法，进行高效 益的综合动态过程控制。 　　 ４．资源充分利用好 　　 资源充分利用好。按高知识、高技能的要求，组成的项目管理和项目管理人才，能 够充分挖掘项目管理资源的潜力和效用，提高项目管理工作的有效性和高效率，我们在 代建制项目管理试点中，精简了以往管理中因阶段脱节或工作重复所配置的管理人员， 所建立的项目管理部是精干、高效的，人力和资源的节约是可观的。 　　 ５．信息传递效率高 　　 信息传递效率高。按高知识、高技能的要求，组成的项目管理部和项目管理人才， 由于各阶段有机联系，各部门密切配合，发现问题及时、准确，处理问题有效、高效。 　　 ６．环境适应能力强 　　 环境适应能力强。按高知识和高技能的要求，组成的项目管理部和项目管理人才， 具有类似的工程经验和业绩，具有配套的工程专家和知识，对项目管理过程中的关键技 术和重点难点，都能做到事先预控、过程监控、事后总结和提高，有利于提高质量、缩 短工期、节约投资。 　　 ７．提高业主的投资效益 　　 提高业主的投资效益。按专业化、社会化的要求，组成的项目管理部和项目管理人 才，有与现代工程建设项目相匹配的项目管理能力，能在项目管理全过程中为业主产生 更多价值工程，为业主创造可观投资效益。 　　 ８．提高社会的投资效益 　　 提高社会的投资效益。按专业化、社会化的要求，组成的项目管理部和项目管理人 才，能在项目管理中不断提高管理水平和投资效益，尤其在我国目前项目管理公司还很 不发育情况下，我们采用伙伴式合作的代建制项目管理新模式，不仅可为项目提高项目 管理的水平的投资效益，而且也为社会提供项目管理的做法和经验体会。 　 结论 　　 政府重大投资项目管理是一个系统性工作，其管理内容与方式必须日益科学化、严 密化、系统化。代建制作为一种管理手段，其目的就是要严格控制政府投资成本，提供 政府投资效率，遏制腐败现象。所以，政府投资的重大项目在试行代建制管理模式时， 必须强化建设程序管理制度、政府采购制度、项目法人负责制度、建设监理制度、投资 项目的评审与财务管理制度等。 　　 其中，建设程序管理制度就是要一定按照建设过程中的各个环节、各个步骤之间客 观存在的不可破坏的先后顺序，做好前期的各项工作，不能逾越建设行政主管部门制定 的程序；政府投资项目中的材料、设备、以及施工、管理服务等都属于政府采购的范畴 ，为了保证政府采购公正、公平、公开性，必须实行竞争性招标，在条件成熟的情况下 ，可以实行政府项目的业主招标。 　　 与此同时，我们还要进一步健全法律、法规。由于代建制在我国才刚刚兴起，与之 相配套的法律、法规还没有建立，有关监理的法律法规也存在立法质量不高的问题，所 以，在推进政府投资项目实行代建制时，要尽快建立一套既适合于我国国情、又符合国 际惯例的法律法规，以制度规范代建制，从法律的角度促进我国代建制项目管理的健康 发展。 　　 在政府投资重大项目试行代建制的过程中，要充分认识到现代工程管理所具有的广 泛的风险性，因此，在设计代建制项目管理模式时，需要建立相应的抗风险机制。同时 ，对代建方也要建立起激励与约束机制，形成投资方、代建方共赢的局面。
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