工安納入監理制度
工安納入監理制度 1　施工监理并不是没有监督安全，但难于承担施工安全监理责任 　　施工监理中监督安全包括两个范畴：一是工程建成后的安全，即工程安全；二是建 设过程中的安全，即施工安全。前者即工程建成后的安全，作为工程质量的首要内容（ 《建筑法》第52条），当然是施工监理中质量控制的重要工作，并要承担相应的质量监理 责任，这是没有异议的。关于建设过程中的施工安全，施工监理也是要进行监督的。因 为，不这样做一旦出现安全事故就会影响进度控制目标。此外，不监督施工安全，质量 也保证不了。工作面不安全，工人操作就提心吊胆，也就难于保证工序质量和工程质量 。还有一些工程，上一道工序不保证质量，下一道工序施工就不安全。所以，为了保证 工程进度和质量，施工监理也就要监督施工安全。既然如此，能不能说监理单位就应承 担施工安全的监理责任呢？还不能作如是观。 　　第一，监理对施工安全的监督与施工企业的安全责任范围是有区别的。按照新版委 托监理合同（GF-2000- 0202）关于“监理人权利”第17条（8）中规定“对于......不安全施工作业，有权通知承 包人停工整改、返工”。应该说，对此作为监理人的权利或作为监理范围的规定还是恰当 的。而施工企业的安全责任范围不仅至此，它还包括完善安全制度、安全管理机构、人 员安全培训、职工保险等方面。现在，又把文明施工一并纳入现场安全文明施工的达标 范围。显然，这与委托监理合同示范文本确定的监理范围是有区别的。 　　第二，监理监督施工安全与施工企业的安全责任其经济动机是不同的。施工企业只 有确保施工安全，才能实现其经济效益；施工企业为了追求更大利润，又可能忽视施工 安全，减少对施工安全的必要投入。前者不施工企业的合理行为，即理性行为；后者是 不良行为，即非理性行为。这两种行为，表面上看来是相悖的，但它们都是受施工企业 的利益驱使的。监理行为与此不同，监理是接受业主的委托和授权提供服务，它的行为 从属于业主的利益和由此确定的权力范围。保证施工安全，施工企业有比业主更直接的 经济利益。对业主更直接的经济利益则是工程的进度和质量目标。因此，监理监督“不安 全施工作业”也是服从于确保工程进度和质量这一业主利益的。它与施工企业虽也都监督 安全，但其经济动机和利益取向不同。因此，它们监督的力度也就不同。 　　第三，监理对施工企业忽视施工安全的不良行为，缺乏充分的制衡手段。施工企业 因对施工安全有直接的经济利害关系，对企业内部行为的监督也具有相应的责任和权力 。相比之下，业主并不拥有同等的责任和权力。这样纵使施工企业发生忽视安全的行为 ，业主也就缺乏制衡手段，更谈不上有权对其处罚。在这种情况下，连业主都不具有的 责任和权力，又怎能要求监理有所作为？ 　　纵上所述，由于监理行为从属于业主利益和由此派生的责任、权力范围，它对施工 安全的监督，在范围、力度和制衡手段上也都具有局限性。因此，要监理单位承担施工 安全的监理责任是缺乏法理依据的。 2 　当前施工安全问题突出，关键是施工安全的责任主体和监督主体职能缺失 　　施工安全的责任主体是建筑施工企业。《建筑法》中关于施工企业保证施工安全的有 关规定并未落实。有的施工企业为追求更多利润，削减对施工安全方面的投入；有的施 工企业撤减安全管理机构和专职人员；有的施工企业素质低下，工人就是未经技术和安 全培训的农民工；事前提不出施工安全技术措施和防范对策；施工过程中又无称职人员 检查监督等等。几此种种都表明责任主体的职能严重缺失。 　　施工安全的监督主体是建设行政主管部门（《建筑法》第43条）。施工安全现在并不 是无法可依、无章可循，而是执行和执法力度不够。政府部门的监督停留于运动型的“安 全大检查”或出了事故才处理是不够的。责任主体职能的缺失，也是监督主体职能缺失的 明证。 3　解决施工安全问题，要有完整的思路和政策设计 　　施工安全问题源头还在于责任主体的不良行为。从微观层面上看，施工企业的安全 职责在《建筑法》中已有明确规定，相对薄弱因而急需加强的应是从企业外部形成能迫使 施工企业自我校正其不良行为的环境和机制。这也正是监督主体应该强化的职能。 3.1　施工企业的资质应包括安全资质的内容:施工安全状况应成为施工企业资质动态管 理的基本条件和内容，为此，应尽快研究建立评定企业安全资质的量化指标。 3.2　充分利用经济制衡机制和手段:一方面要保证施工企业进行安全施工能获得合理的 收益，企业对施工安全措施和设施的投入应有必要的补偿。另一方面，又应大大提高施 工企业不良行为的违法成本。不需要等到事故发生后才来处罚，即使尚未酿成事故，但 经查实已形成不安全状态或有不安全行为时即应处罚。处罚的方式可以反映在企业资质 量化指标上，也可以给予一定的经济处罚。有效的处罚必须要有较大的力度，才能造成 企业的“痛点”。 3.3　区分两种施工安全的监督行为，落实政府的执法监督　　从施工企业个部对施工安 全的监督，包括监理人员的监督和政府部门的监督。前者，本质上属企业经济行为，后 者则是政府执法行为。在市场经济体制下，凡其行为后果与企业经济利益一致时，企业 才愿意去办，并会努力办好。监理的监督因从属于业主的利益，它对施工的监督是不充 分的。而施工安全涉及到人民生命、财产安全，及公共财产安全，又更需加强监督。这 种因不单纯是经济问题，由监理单位办不了、办不好的事就应属政府的职能了。新版施 工合同示范文本（GF－1999- 0201）关于“安全施工”20.1条款中规定：“承包人应......随时接受行业安全检查人员依 法实施的监督检查”。这里指的“行业安全检查人员”虽未明确指明，但不是“工程师”应是 明确的了。这是不是说监理对施工安全的监督就可有可无了呢？也绝不能这样看待。监 理对施工安全的监督，仍需按现行法规的规定进行。不过，它作为对政府执法监督的补 充，其作用不能与政府的执法监督等量齐观，而应属于综合治理施工安全的“群防群治制 度”（《建筑法》第36条）的范畴。 4　结语 （1）施工监理应包括施工安全的监督，但监督的范围和内容受限于业主的利益和权责范 围，更直接受限于业主的授权和委托。 （2）按现行法规，由于缺乏法理上的依据，监理单位难于承担施工安全的监理责任。 （3）监理对施工安全监督的作用应有正确的定位。从施工企业外部对施工安全的监督， 政府的执法监督为主体，监理的监督为补充。规范监理的监督，也代替不了政府的执法 监督职能。
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