ppp理论与实务

PPP 理论与实务
第一部分、理论篇
一、“十相观察法”：PPP实证理论
1）“PPP十相观察法”1
合作主体：——“政府+社会资本”
【思考1】政府为何积极做PPP项目？
PPP在当代我国兴起的原因：
1.债务原因：2014年9月21日《国务院关于加强地方性债务管理的意见》
（国发[2014]43号）
2.投资原因：2014年11月16日《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励
社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）
①财务价值：化解财政危机，“熨平”现金流，从短期集中支付转为长期
分步支付，有利于缓解财政困境。为城镇化发展盘活存量国有资产；增量
融资。
②政绩价值：PPP是典型的深化改革行为；能够以同样的财政支出获取更
好的准公共产品服务；是未来15-20年间城市化进程中重要的政府业绩
【思考4】社会资本为何参与PPP项目？
①战略价值：实施战略转型，开拓新的业务板块，实现盈利模式转变。
②财务价值：“熨平”现金流，从突变转为高度稳定，实现持续经营；有
利于融资，商业银行针对“两个合同”进行贷款。
政府对社会资本的一般要求：
1.良好的信用/信誉
2.一定的资质、业绩（经验）
3.较强的资金实力
4.先进的管理机制和技术研发力量
5.较强的运营团队
【思考5】PPP是“政府和社会资本”合作？
——政-企-银合作

2）“PPP十相观察法”2
合作领域
——PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务
、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设
施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培
训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均
可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先
考虑采用PPP模式建设（发改投资[2014]2724号）
——准公共产品：即准商业产品，是指具有有限的非竞争性或有限的非排
他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间。对于准公共产品的
供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则（百度百科）

3）“PPP十相观察法”3
法律关系
—— 行政法律关系+民事法律关系
是“平等关系”吗？

4）“PPP十相观察法”4
盈利模式
——“使用者付费”or“政府付费”

5）“PPP 十相观察法”5
π 合作方式
——BOT（郑州经济技术开发区10万吨污水处理厂）
——TOT（伊宁市垃圾处理中心日处理能力600吨）
——TOT+BOT=ROT（乌鲁木齐市河东40万吨污水处理厂）
——DBO(T)（贵阳市南明河治理）
——BTO（许昌市魏都区道路建设项目8.5公里和1.1亿元）
——BOO（伊川县城镇供热）
——O&M（海南省18座污水处理厂）
未来：
——BOO……T

6）“PPP 十相观察法”6
π 合作目标
——①为准公共产品的生产、运营进行融资
——②提高准公共产品服务的质量和效率

7）“PPP 十相观察法”7
π 合作机制
——项目公司（SPV公司，Special Purpose Vehicle）
——被特许人。既可由社会资本独资经营，也可由社会资本控股、国有
资本参股经营
【思考1】政府参股项目公司（SPV公司）的意义？
①从结果监管转变为流程监管；
②国有资本搭便车
【思考2】地方政府融资平台公司的战略转型
政府之手推动、市场之手操作；“PPP项目总公司”

8）“PPP 十相观察法”8
PPP项目合作风险分配的原则：
1. 承担者具有控制力
2. 可以将风险合理转移
3. 承担方具有更大经济利益或动机
4. 承担方最有效率
5. 承担方不应转嫁给合同相对方
—— CRI （社会资本承担全部风险特许经营）社会资本投入，政
府不投入；企业经营，政府不经营；企业承担全部经营风险，政
府不承担经营风险（BOT/TOT/ROT/DBO/BOO）
—— CRP （共担风险特许经营）改进方式：社会资本和政府都投
入；风险共担（BOT/TOT/ROT/DBO/BOO之合资经营）
—— CRL （有限风险特许经营）企业不投入，政府投入，企业经
营政府不经营；企业承担有限责任，政府承担无限责任（O&M）
风险分配
υ 社会资本承担商业风险
υ 政府承担行政风险（公共管理者/监管者）(开封供热/许昌公交)
υ 系统风险由双方各自承担

9）“PPP 十相观察法”9
遴选机制
——从协议转让到竞争性方式授予
——公开招标、邀请招标/竞争性谈判/磋商/单一来源采购

10）“PPP 十相观察法”10
实施程序
——“5大步骤，19个环节”
平衡好三对关系：
——PPP项目和市政公用事业可持续发展之间的关系
(“一体双观”，协同发展)将PPP项目融资和公用事业可持续发展相结合
——政府意图和企业利益的关系
(政府之手推动，市场之手操作)将政府追求政绩和财政利益与公用企业
、城投公司的改革相结合，帮助政府做政绩
——项目公司的经济属性和社会责任的关系
(政府：保持控制力。企业：主动承担社会责任）

城市基础设施实施PPP的三大红利
对城市基础设施PPP的认识误区
四、黄学对PPP实证理论的解释

第二部分、案例篇
供水PPP：A市城市地表水20万吨供水BOT案例
（一）项目概况
A市是新疆和全国向西开放的重要商埠，是北疆的次中心城市和伊犁河谷的核心发展城市
。由于经济社会的快速发展，为了缓解城市供水矛盾，加快城市供水基础设施的建设，
伊宁市政府决定引进社会资本参与供水基础设施建设。拟建设计总规模为日供水能力20
万m3的净水厂一座。
招商方式为竞争性谈判。
由中选投资人以BOT方式建设、运营水厂，采取“使用者付费”和“政府购买服务”相结合的
方式，由市自来水公司接收成品水。中选投资人组建的项目公司，特许期满无偿移交伊
宁市政府制定部门或机构，特许经
营期限为30年。
【思考】为何采取竞争性谈判方式？
1）有利于招商人和投资申请人实现全面、细致的交流互动；
2）有利于科学分析投资申请人的低报价的合理性；
3）有利于全面判断投资申请人；
4）规避恶意竞争；等。

污水处理PPP：B市中心城区污水处理TOT案例
（一）项目资产
B市是我国历史文化名城，“B市中心城区污水处理TOT特许经营权转让
项目”包括东区、西区两座污水处理厂，其中东区污水处理厂设计规模
为8万吨/日，投资9969万元，2003年6月投入运营；西区污水处理厂为5万吨/日，投资8
251万元，2005年4月投入运营。
设计规模合计13万吨/日，总投资合计1.8亿元（未提折旧），目前在
排水公司名下。
PPP 项目实施
处理好三个主体的关系
①市政府，目标和利益；②社会资本(项目公司)，利益和可持续发展；③消费者，效率和负
担。在三者间找到平衡点，实现共建、共享、共赢。从两条线路分别实施分为内外两条
线。外线重点是按相关程序选择合适的投资人；内线重点是做好职工思想工作和安置工
作，确保平稳过渡。

垃圾处理PPP：C市城市垃圾处理ROT案例
社会资本
清扫保洁--垃圾清运--垃圾中转--填埋焚烧
B 市伊美环境服务有限责任公司
TOT+BOT=ROT
2014年主街道垃圾处理费收取约近2800万元。
2014年市财政补贴运营费200万元。

市政道路PPP：D市市政道路BTO案例
环境整治PPP：E市水环境治理大PPP案例
1）水务集团。2012年成立时净资产100亿元。组建方式：市国资委以水务资产55亿元为
出资，占股55%；省水投公司以货币资金37.4亿元、原水
资产7.6亿元为出资，占股45%(货币可分两次出资)。集团的职责：①全面落实贵阳市水环
境发展规划；②下设供水、环境两大业务板块，代表
市政府掌控和发展供水设施投资与经营、环境综合治理；③三年左右实现集团整体上市或
旗下供水资产上市。
2） 环境板块。成立环境公司，净资产50亿元以上。组建方式：水务集团以污水资产
(约3.4亿元和货币资金(约13.6亿元)为出资，占股34%；北
控水务集团以货币33亿元为出资，占股66%。货币分两次注入，北控的首次入股不少于1
0亿元，用于启动南明河环境治理。北控的投资收益以土地资产对等覆盖。
3）
供水板块。在水务集团和环境公司成立之后，现有的贵阳北控水务有限责任公司以增资
扩股方式引入其他战略投资者(1~2家，合计出资15~19
亿元)，政府方和北控水务集团的出资比例同时下降，其中北控退至20%。实行股份制改
造，按照上市标准辅导上市。

公交改革+PPP：F市城市公交公司化改造案例
（一）项目概况
2009年10月，F市公交公司国有产权转让；2010年12月，F市公交系统围攻市政府，F市成
立以市长张国晖为组长的“F市城市公交公司化改造工作领导小组；
2011年7月，第一次汇报。
2012年8月，F市城市公共集团成立。

市政改革+PPP：G市市政养护案例
（一）项目概况
G市市政工程管理处成立于1954年，为差额补贴的副县级事业单位。现
承担325公里道路、190公里雨污管线的养护、管理和部分建设，总面积
288万平方米，使G市形成了主次分明、四通八达的城市道路、管网系统。
另承担全市127条城市道路、35座桥梁、33座涵洞、624公里排水管网、9
座排水泵站等市政设施的养护、管理工作，并负责G市“12319”城建服务
热线中心的日常管理。
经营性业务：市政设施养护（含排水设施）；市政设施建设业务
（2001年8月成立“G市市政工程建设中心”，资质发展为市政工程施工
总承包壹级，投标中标率达70%以上，承担了G市年度新建道路工程1/4以
上的工作量。建设中心还积极实施“走出去”的战略，先后在郑州、焦作、
开封、三门峡和福建等地承揽市政工程，工程质量优良率超过80%，初步
树立起了“G市政”的骄人品牌）。
改革前夕，市政处形成了市政设施监管、市政养护和市政建设三大业务
领域，其中市政建设业务(建设中心)的资产额和工作人员比例均已超过全
处的80%以上，年收入超过政府财政每年拨付的养护专款的5倍以上。

水务改革+PPP：M、N两市水务案例比较
【 案例1 1 】M M市供水总公司引进战略投资者
【 案例2 2 】N市水务集团混合所有制改造
合资经营型PPP的特点：
将PPP与公用企业改革相结合，重点是现有国企引进市场机制，人员
妥善安置；
将盘活公用类国有资产和项目融资相结合，国有资产实现“搭便车”
效应；
政府对公用企业的监管实现了从结果监管转型为过程监管；
有利于公用事业融资项目的可持续经营，避免资产在PPP项目结束之
际沦为“烂摊子”。
2010 年M M 市供水总公司引进战略投资者
综述：成立于1938年，现有总资产22亿元，职工1538人，日供水能力109万立方米、供水
面积329平方公里，贵州省最大水务公司，长期亏损。
合作模式：国资55%，社会资本45%
（收购价格7.21亿元）。
交易创新：锁定溢价10%。
法人治理机构安排：社会资本推荐总经理和财务主管，国有资本推荐其他全部高管。
2011 年N N 市水务集团引进战略投资者
综述：成立于1954年，现有总资产30多亿元，职工1768人。综合供水能力72万立方米/日
，处理污水能力51万立方米/日，管道供热能力1008万平方米，中水供应能力17.5万立方
米/日。河南省第二大水务企业，省内水业盈利能力最强企业。
合作模式：国资10%，社会资本40%，职工50%。
交易创新：0溢价。
法人治理结构安排：社会资本推荐副总经理和财务主管，国有资本推荐其他全部高管。


第三部分、思考片
思考1
PPP实施三要素：企业策划+政府支持+市场操作
PPP成功三主体：政府+社会资本+银行
将国企改革、市政公用行业改革(事转企、企改制及并购)和PPP相结合，兼顾改革与发展
。
如何取得优质的PPP项目： ①项目库法(存量)； ②开发法(增量)。
研究区域经济发展战略，编制《A市PPP项目手册》（1.0版，2.0版），建立模块化、标准
化的操作系统，形成模板，适宜复制和推广。
思考2
关注存量资产。采取并购手段，将市政公用行业改革(事转企、企改制)、基础设施提高
运营效率和PPP项目相结合。
关注大型项目：
1）水务水利PPP项目
2）工业园区PPP项目
3）轨道交通PPP项目

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