财政就是一种以政控财以财行政的分配体系，我国这样一个财政分配体系大致的演变轨迹是在建国之前，革命根据地就有我们财政，从适应战时要求供给型的财政，在建国之后一五时期转入生产建设的财政，改革开放以后在八十年代中央书记处提出财政转型的问题，当时提到概念转为经营管理型财政，意图非常积极的，希望财政能够摆脱传统体制下简单给计划部门做出纳的角色，而正面的发挥自己的分配功能，做好统筹协调的管理。在八十年代这样具体的要求在工作里面如何处理好并没有得到比较现实的解决方案，到了九十年代提出了振兴财政，是针对着财政方面积累的大量矛盾和问题，以及财政年年赤字的困难，一直到1998年在整个财政转型的方面，树立了一个明确的目标，要建立公共财政框架，这跟市场经济新体制是相配套的财政转型基本导向和大思路。
财政在传统体制下六十年代后稳定总额分成一年一定的体制安排。改革开放以后，在推动了农村区域的联产承包责任制的改革和沿海特区进行政策倾斜的实验同时，自上而下的宏观层面的改革要提到就是实行分灶吃饭，当时国民经济不可能进行停车检修大爆炸式的改革办法，只能从分配角度实行分权，中央向地方放权拉开一个后续一系列改革可能去探索，通过摸着石头过河的空间，分灶吃饭在运行十几年以后，个人形式的包干制不能适应中国改革开放进一步的要求，替代的思路就是在1994年实行的财税配套改革，走上了分税制为基础的分级财政。中国税制从改革开放之后，从改革开放前分化改革，到多层次复合税。
中央和省以下分税制有四级，不仅欠发达地区，即使发达地区也很难形成税基的制度安排相对清晰的情况。一般演变成一地一率，讨价还价，复杂易变，五花八门的分层制包干制，越到基层越倾向包干制办法处理体制问题。在1994年以后省以下分税分级不能到位的情况下，县乡两级财政困难越来越引起各方面关注，基层财政的困难是中国经济社会转轨过程中间，制度有效供给不足，在理财系统里面特定环节上集中反映。分税制是增强事权财权的呼应性，处理政府企业，中央和地方两大基本关系，但是省一下没有取得分税制的进展，造成基层任何一件事情做不到位都可能一票否决，而财权重心是上移的，中央要提高比重是有它的道理，省和市在地方地方高端也是提高手中财权，自然而然，县乡两级所掌握的财力在整个财力的份额越来越降低的，这样出现了事权和财权不相适应的困难，但是就事论事的说环节财政困难，现在看来没有出路，不可能简单的在转移支付方面增加一些力度，在管理方面提高水平，就可以使县乡财政办法解决，治标的办法前几年一直在采用，但是更重要寻求一个治本之路，研究上提出一个基本的想法就是要顺应市场经济进一步的完善，在中国把财政层级扁平化，省以下四个层级能不能通过乡财县管，和省管县的改革试验，实行扁平化与实制性分税的前景。从原来没有出路可能转为柳暗花明、豁然开朗，这样扁平化实验地方上有很多令人鼓舞的进展，比如乡财县管，这在安徽农村税费改革最早起动的省份，以后根据实际情况，在全省推行乡财县管，这实际的逻辑就不再把乡镇作为财政的实体层级建设，而把乡镇财政看成县管的下级单位。另外省管县，浙江有很多省管县的经验。我们得到的信息，比如湖北于振生同志在那有高度的改革思路，被称为湖北新政，他是在乡财县管，省管县两个层面同时推行，现在湖北除了武汉郊区和恩施自治州特殊，其他都按两个层级来搭建财政体制，探索省以下财政体制的改革。
在财政改革总体理解下想提出三个层级的认识，一个解决制度创新的问题，包括财政的体制，包括税制进一步完善，在管理创新方面，现在特别推行几项改革，一个1998年以后以部门预算切入的综合预算的改革，从各个部门的角度把自己所有的财力，不论预算内还是预算外，税收收入、非税收收入以后，一览无遗编在一个财政体系里面，可以提高科学决策的依据，可以发展公众监督的机制，把政府所运用的财力制度，这种公众资源运用符合公众需求的运行机制，纳入这样的社会化改革的轨道。有了综合预算的保证，政府财力完整透明，增加决策科学水平相配套的推行国库单一帐户集中收付制度，它也是配合公共财政建设，使整个政府财力，在它的配置和运行中间实行全程监督，而且提高资金使用的效率。另外推行政府集中采购的改革，集中采购最典型的形式就是招标投标，它可以在官员和厂商之间，厂商和厂商之间，官员和官员之间形成一种制约监督关系，原来分散采购情况下，吃回扣这种公开的秘密在政府集中采购改革到位的情况下，基本上可以排除。政府的资金在政府支出方面使用效率会得到明显的提高，而且政府系统地腐败因素会得到极大的抑制。政府调控的水平也会得到提高。另外推行的收支两条线，运用公权的单位，有权利收罚款、收费以及其他的收入，这些公权单位有收费权有罚没权，拿到财力要直接进国库，不能和薪酬待遇挂钩，他们应该得到的薪酬待遇另外走一条线安排下来，这种收支两条线到位以后，可以很大程度上消除公权扭曲的利益动机。如果一个利益收支挂钩，在公共部门实行公权的机构和官员工作人员，必然被自己的物质利益驱动，背离公共利益的需求，警察为了更多得到物质利益可以上街刁难驾车者，想方设法多罚款，纳税人把钱交给政府，由政府组建交通部队目前是疏导交通，这只有通过收支两条线制度安排才能最大限度消除。还有税负改革以及绩效评估都是财政改革的事项。收支分类，可以进行金财及金税工程的收支分类，处理好了以后技术创新会倒逼管理创新，会推动制度创新，制度创新、管理创新会进一步对技术创新提出要求，现在金财金税以及十几个部门金字号工程都是运用现代计算机处理技术，形成公众配置的完整平台，在这个平台里面可以看到政府财力的全景图和结构图，可以实行政府财力运行管理全程的有效监督。这是一个渐进发展的过程，金财金税在不断推行过程中间，从远景来看，若干年有了这样一个非常有支撑力的科学决策全程监督的信息处理平台，肯定对政府资金使用效率的提高和整个体制管理进一步的改进发挥非常积极的作用。在财政改革方面有一些外部配套。中国的改革走到现在，牵一发动全身，政府的理财系统和其他的方方面面有千丝万缕的联系，现在的改革最重要配套能不能做出来，如果没有配套，就流于表面文章，先易后难的改革，在中国现在已经没有多少进一步可选择的事项，现在要做的改革，一般而言都会触及即得利益。有人受益没人受损的改革前面20年基本做光了，现在推行任何一项改革都会触动即得利益的概念。
下面简单说一下对于十一五财税的展望，党的十六届五中全会关于十一五的建议给我们提供了非常有新意的纲领性要求，比如在财税体制方面，明确提出要建立和事权相匹配的财税体制，政府的事权就是政府职能怎么设定，市场经济适应中国经济转轨要求的政府职能转变，财政职能转变是我们一直探索的。财政要把自己调整到既不越位也不缺位的事权状态，从中央到省到下面各级政府应该按照市场经济总体的要求进一步细化明确自己事权。我们超常规后来居上现代化赶超战略需要有政策倾斜，但是如何掌握？里面有很多值得具体研究探讨的方面。
在十一五的建议公布之后，展望下面五年时间段的财税，首先提到的要在科学发展观统领之下以建设公共财政委导向，发挥好财税统筹协调的分配调节能动作用，从多个方面以多种形式支持国民经济增长方式转变中的新型工业化道路的形成和和谐社会的构建。这种中国现代化过程中间走新型工业化道路的意识，中央文件有明确的表述，各个方面非常关注，新型工业化要求有资源节约型，环境友好型，增强自主创新能力等等非常重要的内容，而总体的发展路径，在学术界有激烈的争论，概念上都认同，但具体什么叫新型工业化，中国有没有可能超越重化工阶段，可能在座注意吴敬莲老师立主超越工业化阶段，不能走其他工业化国家老路，但是另外有学者认为总体而言不可能超越重化工阶段。我个人感觉在中国这么大的疆土之上，各个区域之间的发展战略要有所区别在某些地域上，可能更多带有重化工阶段的提高，在另外一些地方，是不是应该积极发展类似中国的硅谷，能够在更大程度上超越重化工阶段的增长极，这些都是需要结合全局的发展战略探讨，再回到财政税收政策怎么配合，支撑新型工业化道路。这里面有大量的问题需要研讨，总体导向是明确的，新型工业化道路，可持续发展的考虑和现在黄金发展期矛盾凸现期的交织带来和谐社会构建有密切关系，科学发展在生产力角度产业角度处理好协调的关系，进一步发展统筹区域发展，收入分配进一步的上升到整个社会的和谐，财政税收都要发挥应有的作用。
第二个角度在发展的同时，通过财税改革和其他改革，力求制度创新机制创新优化，克服深层矛盾，划界制度机制的制约，打开进一步解决生产力的空间，促成长治久安的局面。个人理解实现中国的现代化按小平同志规划三步走的路径，现在走过20多年以后，可以看出资源压力，环境约束和其他的一些很难改变的因素越来越明显，但是可以选择的制度创新潜力仍然是巨大的，地缘因素、基本资源条件、很多在前面几十年、几百年、上千年的过程造成即成事实，比如西部生态环境的破坏，都不是短期内可以改变的，要逐渐解决得到调整。但是制度创新可能是快变的，如果充分进一步在制度创新方面挖掘调整生产关系的潜力，进而促进管理的创新，科技的创新，进一步解放生产力，进一步调动中国广大人民群众的聪明才智，我们在能够支撑中国长期高速发展的很多因素之外又加入了更有决定意义的因素。总体市场经济的体制框架，资源配置机制，在20多年改革开放之后证明可以发挥重大的解放生产力作用，今后在一系列改革方面，还要进一步挖掘这个潜力，农村的改革，几年之间使中国粮食生产上了台阶，总体的改革，一二十年之后使中国在全世界面前确立了明显的高速增长的大国经济的态势，进一步通过改革在可选择的方面，通过快变量支撑今后现代化的进程，这是特别值得加以重视的，具体在财政方面，前面已经说到，现在很多矛盾和制约因素不是改革本身出了问题，它的错误，恰恰是改革不到位，难深化造成的，比如县乡财政的困难，有同志很直观认为是分税制搞得不好，实际上省以下分税制没有到位。县乡财政的困难实际上正是分税制不到位，种种因素造成省以下分税分级体制在深化改革中间没有实现而出现的困难和问题。现在按照中央的要求，按照政权、事权的逻辑链条理顺事权配置的财税体制配套关系，有可能在1994年改革的基本框架基础上，进一步把中国财税体制转到和市场经济相配套的状态上，同时使省以下分税制实行贯彻在治本角度缓解县乡财政困难的出路。
税制方面有很多事项需要一步一步推行。一个基于东北地区实验，把增值税转型向更大地方推广，要争取统一国内企业税制。要逐步发展综合和分类相结合的个人所得税制度，要合理调整和改进资源税，要把握适当时机推进燃油税，在现在财政部公布的房地产税试点基础上积极总结经验，物业税可以给中国的市、县，低端财政层级配置好稳定的大宗税收来源。地方政府只要专心致志优化投资环境，这种不动产税就会给它提供越来越丰裕的财政收入，因为不动产税，税基就是通过不动产评估确定的，而只要投资环境优化，地方政府下去不动产区就会在升值轨道里上升，这样地方政府的事权和行为和财源建设非常好的内在协调了。
除了这些以外，第三点强调的，制度创新前提下，我们要积极推行财税领域的管理创新，其中一些内容看到，所有内容和中央反复勾画明确要求的公共财政框架是联系在一起的，总体公共财政框架的建设，需要在制度创新，管理创新，技术创新三个层面上互动来顺应现代化的战略，顺应市场经济体制进一步完善的要求，来发挥财税这样一个重要的公共理财部门和相关政策应该发挥的作用。
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