代建制——遏制工程腐败的克星？
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代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。
代建制突破政府工程旧有方式，代建制的实行将使现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，各环节彼此分离，互相制约，政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这便意味着权力从该环节的退出。 可以说从根本上绝了首长工程的后路。现行实践中，已经被人们看成是抑制腐败、克服“三超”(概算超估算、预算超概算、结算超预算)现象，并进一步提升到解决“双拖”达到建筑领域长治久安的一大“灵丹妙药”。
代建制的实践，关键在于实际操作过程：第一，政府在做法上要有改变，整个招投标政府不参与，而是由代建方实施招投标，避免权力寻租的空间。第二，政府同代建商签署的各种条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督。
代建制仅是政府未来的一种发展方向，并不代表有了代建制一切问题就迎刃而解了。如果实践当中走了祥，照样会出现腐败。最有可能出现问题的环节也许不在于招标的形式，而在于项目的定标上。
代建制成为建筑领域一个引人注目的亮点
北京市发展和改革委员会在日前发出的关于《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》的通知中指出： 2004年，北京市对新批准的政府投资项目要依法实现百分之百招标，对公益性项目要试行“代建制”。这无疑是建筑领域近日一个引人关注的亮点。
据悉，根据华伦投资公司的调研，迄今为止，我国政府投资工程已实施的“代建制”项目，投资全部被控制在概算范围之内。
这对“代建制”推广而言，确实是令人鼓舞的。
代建制试点取得预期成果
笔者了解到，从2002年起，北京市发改委已经在回龙观医院、市残疾人职业培训和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心等项目中实行了“代建制”试点，从结果上看，效果非常明显：项目专业管理水平明显提高，可行性研究报告等项目前期工作明显深入，初步设计方案按照可研报告要求反复修改，代建单位管理行为极 为慎重，工程质量、工期和资金使用完全符合合同要求，建设实施中的临时改动基本杜绝。同时，福建省厦门市是开展政府投资工程建设组织实施方式改革最早的城市之一。
从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制度。2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。总体上讲，厦门市实行“代建制”的工程项目是成功的，一些较大的或较有影响的项目如厦门市市政府和市政协项目的建设都采用了项目代建制，并取得了很好的效果。
代建制突破政府工程旧有方式
2002年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究。
去年12月2日，国家发改委主任马凯在内部的工作会议上提出，要 “积极推行‘代建制’试点”。
2003年12月31日，国务院常务会议“原则性通过”《投资体制改革方案》。据悉，该《方案》将在全国范围内力推“代建制”，“对非经营性政府投资项目加快实行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。”与此同时，为落实国家发改委的意见，各地正陆续开展制订实行“ 代建制”的政策文件。
除了北京今年要在“代建制”方面有大动作外，据介绍，就在日前，山东省也推行预算内项目“代建制”。今后，山东省对政府投资项目、重大项目及限制类项目和一般竞争性项目，分别实行审批制、核准制和登记备案制，组织实施预算内投资基建项目代建制方案。
还有，云南省昆明市将对政府财政性投资项目逐步实行“代建制”。日前，昆明市政府已批准成立昆明市公益性项目管理中心。
具体说来，2004年2月11日，深圳市政府授权该市交通局，与深圳高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程项目，正式签订《工程建设委托管理合同》。合同约定，深高速将作为该项目建设期间的法人，代司投资主体职责，全权负责工程建设的组织和管理。
这是深圳市第一个采用“代建制”模式的政府投资项目。据称，也是全国首例在市政道路建设中采用“代建制 ”模式。
日前有消息称，重庆市将在黔江机场建设、江北机场扩建项目和渝西几大公益性水库等政府投资项目建设中推行“代建制”，预防政府投资项目中的不廉政和腐败行为。
2004年江苏重点实施10项重大社会事业项目。包括建设该省突发公共卫生事件应急防治体系、省防灾减灾信息系统一期工程；续建南京奥体中心及十运会场馆、南京图书馆新馆；开工建设省老年公寓、江苏科技历史文化中心；推进省人民医院扩建工程、江苏美术馆新馆、江苏剧院、南京博物馆二期改造的前期工作。这10个项目总投资101. 6亿元。目前江苏省发展改革委已拟定《关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》，将选择以上10个重大社会事业项目中的部分新开工项目进行试点。
四川省交通厅表示，从2004年起，要探索“代建制”的投资管理模式，地方公路、高速公路各搞一个代建制试点。
笔者在采访中注意到，早在去年，国家发改委文件推出之前，2003 年2月27日重庆市政府就发布了《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》，使用各级财政预算内外资金和经有权机关批准收费筹集的资金1000 万元以上，以及1000万元以下特别重要的政府公益性投资项目，实行项目建设管理代理制。
代理机构按代理合同设立相应的项目部和专用账户，按工程进度支付工程款。代理机构负责人及其项目部负责人对建设项目实行终身负责制。严重违约的代理机构，除承担违约责任外，5年内不得承担公益项目的建设管理代理。
去年下半年，贵州省政府投资工程领域开始推行“代建制”。当时动工的贵州省疾病控制中心综合大楼引起业内人士极大关注。为此，贵州省建设厅还起草了《贵州省政府投资工程项目代建制实施办法》。
说到工程，去年10月，沪青平高速公路(西段)工程代建制单位招标完成。当时经专家组评定，上海市建设工程管理有限公司被确定为中标单位，他们全面担负起沪青平高速公路(西段)工程的代理建设任务。
总之，各地在代建制试点上大多持积极乐观的态度。
政府投资行为受到规范
“代建制”现在已经被人们看成是抑制腐败、克服“三超”(概算超估算、预算超概算、结算超预算)现象，并进一步提升到解决“双拖”达到建筑领域长治久安的一大“灵丹妙药”。
建、管、用不分，使用单位充当业主，本身就有投资扩张的冲动，从而导致投资失控，“三超”现象大量产生，“钓鱼工程”难以避免。
一位业内人士断言，政府投资的工程中，几乎“百分之一百”地存在“三超”问题。
据此位人士分析，“三超”的普遍存在，除了因为基建班子缺乏项目运作经验导致浪费之外，更本质的原因在于缺乏对政府投资的约束机制。“在现行投资体制下，工程项目的使用单位、施工单位和监理单位都是‘三超’的受益者。”腐败现象难免出现。
而实行了“代建制”，可以很好地克服这一弊端。比如，北京市回龙观医院工程在设计概算时，工程款是26 00万元。等到图纸出来工程预算一下子超出了400万元。工程建设方北京高校房地产开发总公司认为，预算超出有3 个原因；因地质情况满足不了原设计要求，需要变更设计增加CFG桩使投资增加；因为使用方要求增加建筑面积700平方米(原设计建筑面积1.2万平方米)，致使投资增加；原设计可以再利用的地下水，因为水中含沙量过大不得不放弃，致使投资增加。为了使工程建筑资金始终在控制范围内，北京高校房地产开发总公司的相关技术管理人员反复研究讨论，通过采取接入自来水，充分利用原水塔代替蓄水池、以同等质量国产地板替代进口地板、减少工程运作过程中各环节的费用等措施，在保证工期、保证工程质量的前提下，最终消化了400万元的超出款。使工程得到了北京市发改委、市卫生局、回龙观医院及相关各方面的一致首肯。这种由建设方自行想办法解决超出款，是以往政府投资工程所无法做到的。
“双拖”问题将受到更大制约
有的业内人士认为，建筑市场存在的问题，根子上与我国现有的建设市场投融资体制有关。有些政府项目，立项时就存在问题，资金缺口很大，工程款不拖欠是不可能的。
据全国人大常委会的调查，工程款拖欠最为严重的是房地产开发项目和政府投资工程，分别占拖欠总额的39 .6%和26.7%。这些项目的“甲方”是开发商和政府部门。
建设部去年开始推行改革政府投资和管理方式，力求从政府投资工程这一块取得突破。而推行“代建制”试点工作，无疑是突破的大方向。
实行“代建制”，政府作为投资方，因受合同的约束，想利用“霸王条款”，拖欠工程款，进而影响到农民工工资的兑付，便会受到制约。
据悉，黑龙江省从源头上为农民工领薪上“保险”。在今年17日召开的该省建设工作会议要求，对政府投资工程尤其要加强监督管理。当地政府要结合自身财力，通过年度预算安排，划出一定比例专项用于清偿债务，限期3年内解决。要按照“建设、管理和使用分开”的原则，进一步深化政府投资工程项目管理制度的改革，逐步推行项目代建制。 严格以拖欠工程款的方式转嫁资金不足的行为。
为贯彻落实《国务院办公厅关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》，湖南省人民政府提出了“规范建筑业企业劳动用工和工资支付行为；各地要加大政府投资工程项目建设组织实施方式的改革力度，切实防止政府投资工程项目超规模、超标准，逐步推行项目代建制”的意见。
去年底，安徽省人民政府在关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知中提出，改革政府工程项目建设管理制度，实行“建、管分离”。政府投资工程可结合投资体制改革逐步推行项目代建制，也可由财政部门按照政府投资计划、工程进度和国库集中支付制度有关规定，直接向中标的建筑业企业拨付工程款。
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代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。
公益性建设项目，主要包括：(1)党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等。(2)科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目。(3)看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施。(4)环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目。(5)其他公用事业项目
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