控股公司组建的原则、步骤和方法
控股公司组建的原则、步骤和方法 控股公司作为新型有资产管理体制中的重要一环，它的构建必须符合社会主义市场经济 的要求，服从于国有企业进行现代企业制度创新的需要。针对我国传统国有资产管理体 制下存在的政企不分、政资不分等种种弊端，控股公司的组建和运行必须遵循以下原则 ： （一） 控股公司组建的原则 1． 政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开。 在传统体制之下，中央人民政府既是国家政权的社会经济管理者，同时又是全民所有制 资产（即国有资产）所有权的代表者。政府部门集社会经济管理职能和国有资产所有权 管理职能于一身。其结果带来一系列矛盾和弊端： 第一，造成政企不分。政府作为社会管理者，是企业的"婆婆"；作为所有者，同时又是 企业的"老板"。政府通过双重权力，干预企业生产经营活动。这是造成政企职责不分， 对企业管得过多、统得过死的一个重要根源。在这种情况下，企业既不能自主经营，更 不能自负盈亏。改革开放以来，为了实现政企分开，转换企业经营机制，政府制定了许 多政策措施。从1979年扩大企业企业自主权开始，到1992年颁布全民所有制工业企业转 换经营机制条例。但至今企业的经营自主权也没有得到全面地落实，政企仍然处于难分 状态。这除了财税体制不合理等问题外，根本原因就在于国有资产产权管理体制的改革 ，始终没有沿着政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开的方向进行。因此 ，政企不分的根源在于政资不分。只要政府继续集两种职能于一身，政企就不可能完全 分开，从而企业经营机制也就难以转换。 第二，用社会目标冲击盈利目标。各级政府面对国有企业具有双重身份，既是行政管理 者，又是所有者。这样，在日常管理活动中，难以分清所有者行为与行政管理者行为的 边界，其结果，一方面用行政手段行使所有者职能，另一方面以所有者权能达到行政目 的。后者主要表现在用社会目标冲击盈利目标，如国家作为社会管理者，要求企业承担 安排就业、稳定物价等种种社会责任。这不仅直接影响企业经济效益的提高，而且对企 业经济效益的状况，也难以做出正确的评价。 第三，所有者职能也会冲击行政职能。在两种职能不分的情况下，各级政府的经济管理 部门，大部分精力用于管理国有企业，甚至只能管到预算内企业、归口企业。对其他经 济成份的企业则无力顾及，调控不力。这是所有者职能影响或冲击社会管理者职能的具 体表现。 第四，混淆了两种预算资金的界限。依靠政权职能，通过税收集中的资金，其性质属于 恩格斯讲的"社会扣除"，应纳入政府公共预算，主要用于维持国家机器的正常盍和社会 发展所必需的无偿投入。依靠所有者职能，通过上交利润集中的资金，其性质是资本收 益，应纳入国有资本建设性预算，主要用于再投入。灾两种预算应分开，避免混收、混 用、混管。 有鉴于此，新的国有资产管理体制必须坚持政企分开。政府两种职能之所以分开，从根 本上说，是因为它们是两种不同的职能，应当由两个主体分别行使。 第一， 两种职能产生的依据不同。所有者职能产生的依据是财产权；社会经济管理职能产生的 依据是政权。马克思曾经指出："在我们面前是两种权力：一种是财产权，也就是所有者 的权力，另一种是政治权力，即国家的权力。"（《马恩选集》第1卷第170页）。财产权即 国家所有权和行政权是两种不同性质的权力。国家所有权是由国家对财产所享有的占有 、使用、收益和处分权构成的，是依据民法所确认的一种财产权形式。所有权的客体是 国有资产。行政权是依据行政法规定的权力，由国家各级行政机关发布法规、命令，采 用强制手段实行的。既然如此，由财产权和行政权这两种不同性质的权力产生的政府的 社会经济管理职能和财产所有者职能也是不同的，因而应当分开。 第二， 两种职能行使的范围不同。政府作为所有者，其行使职能的范围仅限于国有资产的企业 ，不论这些企业是在国境之内，还是在国境之外；作为社会经济管理者，其行使职能的 对象是全社会，其职能范围遍及各种不同的所有制企业，但仅限于国境之内。 第三， 行使两种职能的实际工作内容不同。作为所有者，主要是管理和经营国有资产；作为社 会经济管理者，则主要是管理包括经济活动在内的各种社会活动。 第四， 两种职能所追求的目标不同，作为所有者，追求的主要是经济（商业）目标，是盈利目 标，实现国有资产的保值和增殖；作为社会经济管理者，追求的主要是社会目标，是整 个宏观经济的稳定和社会经济秩序的稳定以及保障社会就业等。 第五， 行使两种职能的手段不同。行使所有者的职能，主要是通过控制产权，从内部去影响企 业行为，从而贯彻所有者的意图；行使社会管理者职能，则是利用政权发布各种法规、 指令，从外部约束企业行为。 从以上五个方面可以看出，政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能是两种不同 职能它们各自的性质、管理目标和行使方式是不同的，因此，政府两种职能应该分开。 2． 出资人所有权与企业法人财产权相分离，维护所有者权益，不干预企业经营自主权。 现代企业制度的一个重要特征是产权关系清晰，即企业中的国有资产所有权属于国家， 企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担 民事义务的法人实体。控股公司是现代企业的组织形式，它在行使产权管理时需遵循出 资人所有权与企业法人财产权相分离的原则，只行使出资者（股东）的权利，不得干预 企业法人财产权。这一原则相对于中国长期以来政府直接管理和经营国营企业的旧体制 ，具有十分重要的意义。 依据十四届三中全会《决定》，出资人所有权与企业法人财产权相分离这一原则的基本内 容是：企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的 全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体；企业以其全部法人财 产，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任，出资者 按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利， 企业破产时，出资者只以投入企业的资金额对企业债务承担有限责任。 出资人所有权与企业法人财产相分离的原则，要求正确处理好出资人所有权与企业法人 财产权的关系。这里，需注意以下几点： 1． 企业法人财产权与出资人所有权是紧密相关的。在现代企业中，资本来源分散化、多元 化，乃至社会化，导致企业的整体资本所有权不再归属于某一单个出资人，而属于出资 人群体的集合。企业法人财产权作为出资者整体所有权的体现，是出资人所有权的一种 表现形式。真实的出资人所有权是构成企业法人财产权的实体。离开了出资人，法律不 能凭空创造企业法人，财产权。任何企业法人的设立，都必须要有出资人真实的资本财 产投入没有出资人，也就没有企业法人。因此，那种企业法人财产权可以脱离出资人的 所有权而独立存在的观点是值得商榷的。中国国有企业制度的症结就在于没有明确出资 人所有权与企业法人财产权的关系，并使之规范化。其中最突出的一点是国有企业出资 人虚置，没有具体的、与切身利益相关的出资人主体来有效地维护、承担和行使所有权 。国有企业产权关系模糊，出资人与债权人混淆，导致许多政府机构都以所有者身份来 管企业。而当企业亏损以至破产时，却搞不清楚应由谁来承担什么样的责任和破了哪一 个具体出资人的产。因此，不解决国有企业出资人身份问题，只是把原来就是法人的国 有企业再冠以"真正的法人"，并再三强调法人财产权的独立性，并不能真正解决国有企 业面临的种种问题。 2． 法人财产权的相对独立性。说法人财产权与出资人所有权是密切相连的，这并不等于说 法人财产权和出资人所有权就是一回事。其实，企业法人财产权是有相对独立性，这主 要表现在： 第一， 独立的财产权。根据公司法中的资本不变原则，出资人一旦投资入股就不能抽回资本， 出资人对现实资本的占有支配权就一次性地让渡给法人公司，法人公司因此而形成了自 身独立的财产。严格意义上讲，出资人只能说他拥有该公司的股权而不是财产权，由出 资人投资形成的现实资本现在成了只有法人公司才能实际占有的对象，成了法人公司的 财产。 第二， 独立的经营管理权。法人公司既然有独立的财产，那么，它也就拥有对自己财产的独立 经营管理权。可以自己确定经营目标，法人公司可以像自然人那样占有支配和依法处置 公司资产，可以分配和使用资产收益。它还可以与其他法人或自然人发生各种社会经济 关系，并独立承担一切法律后果。因此，法人公司的经营管理权是独立的和完整的。 总之，出资人所有权与企业法人财产权之间的关系是既密切相关，又相对独立。在实践 中，要把保障出资人所有权与落实企业法人财产权结合起来。 结合中国国有资产管理体制改革的实际，出资者所有权与企业法人财产权相分离原则要 求正确处理好控股公司与下属企业的集、分权关系，防止国有控股公司对子公司的过度 集权。世界银行研究报告认为，随着一国工业化的深化、市场的复杂性和竞争性的加强 ，那种对国有企业死板僵化和官僚主义的管理模式将被淘汰，分权程度较高的管理结构 具有了客观必然性。从国际经验看，国有综合性控股公司的经验之所以失败，是因为综 合性控股公司常常机构臃肿，对工业活动所特有的瞬息万变反映迟钝，容易导致过多的 政府干预。因此，进行报告建议，如果建立专业性控股公司，政府应该保证权力下放的 过程并不停留在控股公司董事会这一层上，而应该将权力下放到业务公司（企业）的董 事会和管理层。 中国在组建控股公司试点过程中，很多同志对控股公司这一"中间层次"表示担忧，怕因 而上收了企业的经营自主权。也有人担心，政资分开后，原来只有行政主管部门，现在 又有了控股公司，增加了新的"婆婆"，把下面的企业管得更死。在各地主管部门改组成 为控股公司的实践中，确实存在着主管部门变成行政性"翻牌公司"的危险。有些地方成 立控股公司后，主管部门仍然保留，且两个机构的正职可以兼任。有些地方的控股公司 仍承担部分政府职能和行业管理职能。凡此种种做法都增加控股公司成为行政性公司的 潜在危险。 因此，组建控股公司过程中必须严格遵循出资者所有权与企业法人财产权相分离的原则 。控股公司只行使产权（股权）管理职能，不干预企业经营自主权，更不能上收企业的 经营自主权。如果这一原则遭到破坏，那么，我们所有搞活国有企业的改革措施都将付 之东流！ 3． 促进国有资产的优化配置和合理使用，实行跨行业、跨地区经营，提高国有资产的整体 运营效益。 如前所述，控股公司是一个跨地区、跨行业、跨所有制，甚至跨国界的经济组织，它可 以在更大范围内和更广阔的区域内组织国有资产的合理流动和优化配置，从而提高国有 资产的整体运营效益。 在完善的产权交易市场上，控股公司将成为产权交易主体，通过购入股份，实行参股、 控股，优化企业组织结构和产业结构，实现国有资产合理配置。国有企业财产的所有权 属于全民所有，即国家所有，由国务院统一行使，企业只拥有经营权，国有企业本身不 能出让自己。国有企业产权的出让方必须是国有资产产权运营机构。现阶段，国有资产 产权运营机构或称投资主体，主要包括国家授权投资的机构或者国家授权的部门。 国家授权投资的机构是指国家投资公司、国家控股公司、国有资产经营公司以及有条件 的企业集团的集团公司。随着政府职能的转变，产权交易市场的健全和完善，控股公司 将成为产权交易市场上产权交易的重要主体。这是社会主义市场经济发展的必然趋势。 控股公司按照市场经济的原则，通过资本金运营和自身组织功能，组织国有企业兼并、 拍卖、租赁及闲置资产调剂，使国有资产打破过去的封闭凝固状态和条块分割，进入市 场运营、流动、实现优化配置。从中国各地初步发育的产权交易市场行为看，企业兼并 收到了比较明显的效果。生产要素经过优化组合，提高了整体经济效益。对于整个社会 来说，这种资产存量在企业间的重组，可以有效地利用现有资产，增加总供给，使存量 资产发挥较好的效益。另一方面，通过企业兼并，在竞争中实现优胜劣汰，推动了经济 结构的合理调整。此外，控股公司对国有资产实行价值化、证券化管理，通过在证券交 易市场上以入、转让、出售企业股权的活动，促进产权流动和优化重组。 4． 防止垄断，公平竞争。 现在，各地主管部门改组的一个普遍做法是，一个行业主管局只改组为一个国有资产经 营公司，国有资产近似封闭，缺乏流动性，这不利于同行业间展开竞争，也不利于国有 资产的优化组合。我们认为，控股公司应采取开...
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